VI SA/Wa 2427/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2010 roku nr [...] o powołaniu P. B. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej we [...]. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] marca 2010 r. P. B. złożyła do Ministra Sprawiedliwości wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej we [...]. We wniosku przedstawiła poszczególne etapy edukacji i dotychczasowej kariery zawodowej, w szczególności podkreśliła fakt powołania jej w 2001 r. na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w L. W toku postępowania Rada Izby Notarialnej we [...] przedstawiła uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., negatywną opinię w sprawie powołania wnioskodawczyni na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej we [...]. W uzasadnieniu wskazano, że co prawda strona spełnia wymogi formalne, ale w trakcie rozmowy w dniu [...] kwietnia 2010 r. odmówiła odpowiedzi na pytania z zakresu prawa. Jednocześnie dotychczasowe wykonywanie przez P. B. zawodu sędziego to zbyt mało, aby dawała ona rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Minister Sprawiedliwości rozpoznając materiał dowodowy w sprawie niniejszej uznał, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki wymienione w art. 11 pkt 1-3 i 7 w zw. z art. 12 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie i powołał ją na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej we [...]. Organ podkreślił, że za takim rozstrzygnięciem przemawiają kwalifikacje P. B. i jej doświadczenie zawodowe, które gwarantują prawidłowe wykonywanie zawodu w ramach korporacji notarialnej. Następnie Rada Izby Notarialnej we [...] złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2010 r. We wniosku tym zarzuciła decyzji naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o notariacie, a zwłaszcza: 1) art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, co do której brak dowodów, iż daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i tym samym dopuszczenie do wykonywania "zawodu zaufania publicznego" osoby, która nie gwarantuje prawidłowości wykonywania zawodu notariusza; 2) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez sprzeczność ustaleń Ministra Sprawiedliwości z treścią istniejącego w sprawie materiału dowodowego oraz zaniechanie rozpatrzenia okoliczności istotnych dla sprawy, w tym w zakresie usytuowania lokalu przeznaczonego na kancelarię notarialną. Zdaniem Rady Izby Notarialnej we [...], organy administracji mają prawo, a także obowiązek uzyskania informacji umożliwiających ocenę kandydatów pod kątem wymogów stawianych notariuszom, przede wszystkim w zakresie ich zdolności do zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego. Zdolność ta w nierozerwalny sposób związana jest z merytorycznym przygotowaniem kandydata na notariusza. Fakt spełniania przez kandydatkę przesłanki prawidłowego wykonywania zawodu sędziego nie może automatycznie predestynować ją do wykonywania zawodu notariusza, a w szczególności, nie może oznaczać, że daje ona rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W ocenie odwołującej się, Minister Sprawiedliwości pominął odrębność tych zawodów prawniczych i ich specyfikę. Ponadto organ podjął de facto decyzję uznaniową tylko i wyłącznie po stwierdzeniu spełnienia przez kandydatkę przesłanek formalnych, a powinien zbadać wypełnienie przez nią przesłanki dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Organ całkowicie pominął kwestię usytuowania lokalu przedstawionego przez wnioskodawczynię na siedzibę kancelarii notarialnej. Rozpoznając niniejszy wniosek, Minister Sprawiedliwości uznał, że decyzja z dnia [...] lipca 2010 r. została podjęta po wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa. Uznał za bezzasadne zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zdaniem organu, decyzja wydana w I instancji zawiera precyzyjne omówienie i rozważenie wszystkich zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i wskazanie przyczyn podjęcia decyzji o powołaniu P. B. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej we [...]. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów stawianych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, organ stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nie została naruszona zasada swobodnej oceny dowodów, gdyż w sposób wyczerpujący dokonana została wszechstronna ocena całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że przepisy ustawy Prawo o notariacie przewidują dwie, równorzędne drogi dostępu do zawodu notariusza, jedna polega na odbyciu aplikacji notarialnej, zdaniu egzaminu notarialnego i odbyciu asesury. Drugą drogą jest przejście z innego zawodu prawniczego: sędziego i prokuratora oraz adwokata i radcy prawnego, którzy wykonywali ten zawód przez co najmniej 3 lata. Wymagania odbycia aplikacji notarialnej, złożenia egzaminu notarialnego oraz pracy w charakterze asesora notarialnego nie dotyczą także profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych. Minister Sprawiedliwości podkreślił, iż bezspornym w sprawie jest fakt, że wnioskodawczyni pełniąc urząd sędziego spełnia wymagania określone w art. 11 w zw. z art. 12 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie. Osoby mające wymagane przez te przepisy kwalifikacje mogą być powołane na stanowisko notariusza. Przepisy te nie pozwalają na poddanie kandydata egzaminowi sprawdzającemu. Dlatego też żaden organ, a więc Minister Sprawiedliwości i samorząd notarialny nie mogą sprawdzać przygotowania zawodowego profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych oraz sędziów, prokuratorów, adwokatów i radców prawnych z trzyletnim stażem do wykonywania zawodu notariusza, ponieważ w świetle art. 12 Prawa o notariacie spełniają oni wymogi kwalifikacyjne do powołania na stanowisko notariusza. Organ podkreślił, że w stosunku do osoby, która wykonywała inny zawód prawniczy, w tym zawód, o którym mowa w art. 12 § 1 pkt 2 Prawa o notariacie istnieje domniemanie, że osoba ta daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że P. B. posiada przymiot nieskazitelności charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Przydatność strony do zawodu notariusza powinna być oceniana na podstawie jej dotychczasowego postępowania mogącego świadczyć o poziomie umiejętności prawniczych. Obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe w powiązaniu z nienagannym przebiegiem dotychczasowej pracy, dają podstawy do przyjęcia, że gwarantuje ona prawidłowe wykonywanie zawodu także w ramach innej korporacji prawniczej. W toku postępowania administracyjnego nie zostało ustalone, aby zachowanie wnioskodawczyni przez prawie 9 lat pełnienia służby sędziowskiej godziło w dobro wymiaru sprawiedliwości. Przesłanka rękojmi ma charakter uznaniowy i to właśnie Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do oceny całokształtu okoliczności sprawy pozwalającej na stwierdzenie, czy kandydat na notariusza daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, co w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości. W ocenie organu brak jest też przeszkód do utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej we [...]. Obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych. Przedstawiony przez uczestnika postępowania lokal na siedzibę kancelarii notarialnej jest odpowiedni na ten cel. Lokal w pełni spełnia warunki i standardy niezbędne do prowadzenia w nim kancelarii notarialnej. Zapewnione zostało bezpieczeństwo obrotu prawnego, poufność dokonywanych czynności notarialnych i przechowywanych tam dokumentów. Na decyzję z dnia [...] września 2010 r. Rada Izby Notarialnej we [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości. Jednocześnie na podstawie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze zarzuciła decyzji Ministra Sprawiedliwości naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), a mianowicie: 1) art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, 2) art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w odniesieniu do kwestii funkcjonowania w tym samym lokalu kancelarii radcowskiej i kancelarii notarialnej, 3) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, 4) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania wiarygodnych przyczyn oraz dowodów, z powodu których Minister Sprawiedliwości uznał, iż strona spełnia przesłankę "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" i będące tego skutkiem powołanie na to stanowisko osoby, która nie spełnia wszystkich prawem przewidzianych przesłanek, warunkujących możliwość nabycia uprawnień do wykonywania zawodu notariusza, 5) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania wiarygodnych przyczyn oraz dowodów, z powodu których Minister Sprawiedliwości uznał, iż na obszarze [...] istnieje potrzeba lokalizacji kolejnej kancelarii notarialnej oraz że lokal proponowany na kancelarię notarialną spełnia wymogi zawarte w przepisach ustawy Prawo o notariacie oraz naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy Prawo o notariacie, a mianowicie: 1) art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie, poprzez przyjęcie, że spełnia przesłankę powołania na notariusza, jaką jest "rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu" i będące tego skutkiem powołanie na to stanowisko osoby, która nie spełnia wszystkich prawem przewidzianych przesłanek, warunkujących możliwość nabycia uprawnień do wykonywania zawodu notariusza; 2) art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, poprzez dopuszczenie do wykonywania "zawodu zaufania publicznego" osoby, która nie spełnia przesłanki "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu"; 3) art. 10 tej ustawy w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188), poprzez przyjęcie, że na obszarze [...] istnieją niezaspokojone potrzeby na usługi notarialne i będące tego skutkiem nieuzasadnione wyznaczenie siedziby kolejnej kancelarii notarialnej w tym mieście. Zdaniem skarżącej organ nie uzasadnił w sposób prawidłowy swojej decyzji, gdyż nie zawiera ona wyczerpującej analizy okoliczności faktycznych zarówno w odniesieniu do spełniania przez stronę przesłanek odnoszących się do powołania na stanowisko notariusza, jak i w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii. W ocenie skarżącej, organ winien rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie wypełnienia przez wnioskodawczynię przesłanek powołania na stanowisko notariusza, całokształt cech osobowych, postępowanie w życiu zawodowym i osobistym. Natomiast organ ograniczył się do pobieżnej oceny w zakresie ustalenia spełniania przez wnioskodawczynię rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości, wnosząc o oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. zwany dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga Rady Izby Notarialnej we [...] nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wbrew twierdzeniom skargi Minister Sprawiedliwości nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ wyjaśnił sprawę należycie w zakresie spełniania przez P. B. przesłanek warunkujących powołanie jej na stanowisko notariusza oraz kwestii związanych z lokalizacją jej kancelarii notarialnej zaś zajęte stanowisko w sprawie należycie uzasadnił a zatem według oceny Sądu nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Nietrafny jest również zarzut skargi, że organ uchybił art. 6 k.p.a. przewidującemu działanie przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 11 ustawy Prawo o notariacie, który precyzuje wymogi, jakie powinien spełniać kandydat na notariusza, przy czym osoby wymienione w art. 12 § 1 tej ustawy są zwolnione od wykazania przesłanki przewidzianej w art. 11 pkt 4, 5, 6 ustawy. Decyzja wydawana przez Ministra Sprawiedliwości jest decyzją uznaniową, z tym że zgodnie z art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie, może on odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tej ustawy. Przed podjęciem decyzji organ jest prawnie zobowiązany do zasięgnięcia opinii organu samorządu notarialnego, z tym, że stanowisko opiniującego nie jest dla Ministra Sprawiedliwości wiążące. Według oceny Sądu, P. B. wykonując przez szereg lat zawód sędziego spełnia wymagania określone w art. 11 w zw. z art. 12 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie. W takiej sytuacji ustawa nie przewiduje żadnego egzaminu sprawdzającego, któremu zobowiązany byłby poddać się kandydat na notariusza, a do tego miała sprowadzać się rozmowa kwalifikacyjna z wnioskodawczynię, która miała miejsce w siedzibie Rady Izby Notarialnej we [...] w dniu [...] kwietnia 2010 r. Ustawodawca założył, że osoby, które wykonywały zawód sędziego posiadają niezbędną wiedzę i doświadczenie do wykonywania zawodu notariusza i mogą ubiegać się o powołanie na to stanowisko bez wcześniejszego odbywania aplikacji notarialnej oraz pracy w charakterze asesora notarialnego. Zdaniem Sądu, słuszne jest stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że wnioskodawczyni jest nieskazitelnego charakteru oraz, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. P. B. w ciągu kilkunastoletniej pracy w sądownictwie posiadła wiedzę z zakresu prawa cywilnego oraz rodzinnego. Należała do wyróżniających się sędziów w okręgu [...]. Powierzone jej obowiązki wykonywała dokładnie i sumiennie. W opinii jej przełożonych była osobą odpowiedzialną, pracowitą i bezkonfliktową. Jeżeli zaś chodzi o przymioty osobiste to cechuje ją takt i wysoka kultura osobista. Wnioskodawczyni pogłębiała stale wiedzę teoretyczną, zdobytą na studiach prawniczych oraz podczas aplikacji sędziowskiej. Ukończyła bowiem w roku akademickim 2005/2006 Studia Podyplomowe w zakresie prawa i gospodarki Unii Europejskiej – specjalizacja – prawo europejskie dla sędziów – na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu [...], a także w roku akademickim 2008/2009 studia podyplomowe w zakresie prawa rodzinnego dla sędziów w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk w [...]. Przeciwko P. B. nie toczyło się postępowanie dyscyplinarne bądź wyjaśniające, jak również nie zwracano uwag za uchybienia w zakresie sprawności postępowania sądowego w trybie art. 37 § 4 ani nie wytykano uchybień za oczywistą obrazę przepisów w trybie art. 40 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Nie odnotowano również skarg dotyczących niewłaściwej postawy sędziego poza służbą. W tym stanie rzeczy słusznie uznał Minister Sprawiedliwości, że P. B. spełnia przesłankę rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza. Występujące w języku prawnym i prawniczym pojęcie "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu prawniczego" zostało zinterpretowane w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych na gruncie art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.). Rozważania te można odnieść do uregulowania art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie. Sformułowanie "swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię" nie odnosi się do elementów wiedzy i umiejętności specjalistycznych, właściwych dla nowego zawodu [(patrz NSA z 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 725/00 Lex nr 53476, wyrok z dnia 18 sierpnia 1994 r., sygn. akt II SA 860/93 (Wokanda 1995/3/28), wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06 (OTKA-2006/4/45)]. Z powyższych względów w ramach badania przesłanki "dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" o której mowa w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie dopuszczalna jest ocena okoliczności dotyczących przebiegu dotychczasowej pracy w zawodzie prawniczym we wszystkich aspektach cech charakteru i sposobu zachowania oraz wykazywanego w tym okresie poziomu świadczenia usług prawniczych. W niniejszej sprawie, jak to zostało wykazane wyżej, Minister Sprawiedliwości należycie zebrał i ocenił materiał dowodowy pozwalający na dokonanie niezbędnych ustaleń we wskazywanym zakresie. Z tych względów nie zasługują na akceptację przedstawione przez Radę Izby Notarialnej w toku postępowania wywody dotyczące specyfiki zawodu notariusza i czynności notarialnych. Okoliczności takich, w tym dotyczących pozycji notariusza jako osoby zaufania publicznego ustawodawca był świadomy określając sposób naboru do zawodu. Gdyby uznawał za celowe, aby kandydaci poddawani byli dodatkowemu egzaminowi lub innej formie sprawdzania przydatności do zawodu, wprowadziłby do ustawy odpowiednie regulacje. Analogiczny pogląd co do wykładni pojęcia "dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 294/06, niepublikowany. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, związanych z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej we [...], Sąd uznał, iż Minister Sprawiedliwości przeprowadził dostateczną analizę skali zapotrzebowania na usługi notarialne we [...], jak również poczynił ustalenia związane z lokalem, wskazanym przez wnioskodawczynię jako siedziba jej kancelarii. Sąd zgadza się z poglądem organu, że dane statystyczne odnośnie liczby notariuszy i sporządzonych przez nich aktów notarialnych mogą być jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia nowych kancelarii notarialnych natomiast nie mogą stanowić podstawy odmowy uwzględnienia wniosku, złożonego przez kandydata na notariusza. W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości poprzez przywołanie danych, dotyczących liczb, aktów i innych czynności notarialnych sporządzonych w 2009 r. przez notariuszy we [...] wykazał, że w mieście tym istnieje nadal duże zapotrzebowanie na tego rodzaju usługi. Sąd zgodził się z oceną organu, że lokal wskazany przez wnioskodawczynię spełnia podstawowe wymogi odnośnie funkcjonowania w nim kancelarii notarialnej i przesadzone są obawy skarżącej co do zagrożeń dla prawidłowego działania kancelarii notarialnej wypływające z faktu usytuowania w tym samym mieszkaniu również kancelarii radcowskiej. Z tych wszystkich względów uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione Sąd orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.