VI SA/Wa 243/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (w skrócie: GDDKiA) decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm.), dalej: "u.d.p.", stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] lipca 2017 r., ostatecznej decyzji GDDKiA z [...] lipca 2008 r., zezwalającej [...] Sp. z o.o. na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] relacji T.-O. w miejscowości I. (ul. T.), przyłącza kablowego energetycznego, poza obszarem zabudowanym w poprzek jezdni, o łącznej powierzchni rzutu poziomego: [...]m2. Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: Z związku z decyzją GDDKiA z dnia [...] sierpnia 2004 r. [...]Sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła do Rejonu GDDKiA w I. z wnioskiem o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] relacji T.-O. w miejscowości I. (ul. T.), przyłącza kablowego energetycznego, poza obszarem zabudowanym w poprzek jezdni, o łącznej powierzchni rzutu poziomego: [...]m2. W oparciu o złożony wniosek oraz wspomnianą wyżej decyzję lokalizacyjną, w dniu [...] kwietnia 2015 r. wydana została decyzja zezwalająca na umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], przyłącza kablowego energetycznego, poza obszarem zabudowanym w poprzek jezdni, o łącznej powierzchni rzutu poziomego: [...]m2. W decyzji, zgodnie z wnioskiem strony określono, że termin umieszczenia w/w urządzenia w pasie drogowym obejmował będzie okres od dnia [...] maja 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r., i dalej na okres 5 lat tj. do dnia [...] grudnia 2020 r. W dniu [...] lipca 2017 r. oddana została do użytku obwodnica miasta I.. Skutkiem tego, odcinek drogi krajowej nr [...] od km [...]+[...] do km [...]+[...] przestał stanowić przebieg drogi krajowej i został zaliczony do kategorii dróg wojewódzkich. W tym stanie rzeczy nastąpiła zmiana podmiotowa jak i przedmiotowa decyzji. Taka zmiana wynikała bezpośrednio z treści art. 10 ust. 5 u.d.p. mówiącego, że odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Oznaczało to również zmianę zarządcy drogi. W tym przypadku, zarządcą przekazanego odcinka drogi stał się z mocy prawa Zarząd Dróg Wojewódzkich w B., w miejsce GDDKiA. Wskutek tych zmian przekazany odcinek drogi zaczął podlegać odmiennym regulacjom szczegółowym w zakresie zajęcia pasa drogowego, m.in. w kwestii stawek opłat za zajęcie poszczególnych elementów pasa drogowego. W przypadku dróg krajowych, wysokości opłat określa rozporządzenie, w przypadku dróg wojewódzkich - uchwała Sejmiku Województwa. W związku z tym GDDKiA uznało, że skoro urządzenia stanowiące własność [...], zlokalizowane zostały na przekazanym odcinku drogi, to władnym do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i pobierania opłat z tego tytułu stal się Zarząd Dróg Wojewódzkich w B.. Organ stwierdził, że do tego podmiotu właściciel urządzeń winien złożyć stosowny wniosek celem kontynuacji zajęcia pasa drogowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podkreślił, że niniejsza decyzja odzwierciedla istotę zmiany w stanie prawnym i wymaga, celem załatwienia sprawy, dalszego współdziałania stron z nowym zarządem drogi, który przejął przedmiotowy odcinek drogi. Na powyższą decyzję GDDKiA z dnia [...] listopada 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...]Sp. z o.o. z siedzibą w P.. Skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa: 1) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, co w konsekwencji skutkuje naruszeniem także art. 7, 8 i 11 k.p.a., 2) art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie z uwagi na brak podstaw do wygaśnięcia decyzji rozstrzygającej istotę sprawy, II. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że zmiana kategorii drogi publicznej na odcinku objętym wydanym uprzednio zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, powoduje zmianę podmiotową i przedmiotową decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Wobec powyższych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji GDDKiA, umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Alternatywnie wystąpiła o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu [...] podniosła, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Uznała za błędny wniosek organu Ieżący u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, że wskutek wskazanego zdarzenia w postaci zmiany kategorii drogi publicznej z dniem [...] lipca 2017 r. nastąpiła podmiotowa i przedmiotowa zmiana decyzji. Skarżąca twierdziła, że pas drogowy objęty decyzją GDDKiA nadal jest zajmowany poprzez umieszczone w nim przyłącze kablowe o łącznej powierzchni rzutu poziomego: [...]m2 , a stanu tego nie determinuje ani (uprzedni czy obecny) zarządca drogi jako podmiot właściwy do rozstrzygania w kwestii zajęcia pasa drogowego, ani też status (kategoria) drogi publicznej. Skarżąca wskazała również, że pas drogowy objęty decyzją organu w dalszym ciągu jest zajmowany przez ten sam podmiot, tj. [...] (nie zmienił się właściciel urządzenia - przyłącza kablowego, a co za tym idzie nie zmienił się adresat decyzji administracyjnej, zarówno w części przyznającej uprawnienie, tj. udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jak i zobowiązującej do uiszczania opłaty za zajecie tego pasa). Zdaniem skarżącej GDDKiA błędnie zastosował art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., pomimo braku podstaw do wygaśnięcia decyzji rozstrzygającej istotę sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i wskazał, że z chwilą oddania do eksploatacji obwodnicy I. przedmiotowy odcinek przestał być drogą krajową nr [...], co oznaczało, że GDDKiA przestał nim zarządzać. Nowym zarządcą tego odcinka, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 u.d.p., stal się zarząd województwa. Sama droga jak również cały pas drogowy (jako nieruchomość) stały się więc własnością województwa. Organ podkreślił, że w celu umieszczenia urządzenia w pasie drogowym drogi publicznej (w tym przypadku) krajowej, prowadzone są na różnych etapach przygotowania inwestycji postępowania administracyjne zakończone wydaniem trzech oddzielnych decyzji tj. decyzji zezwalającej na lokalizację urządzenia (art. 39 ust. 3 u.d.p.), decyzji zezwalającej na prowadzenie robót w pasie drogowym (art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p.) i decyzji na umieszczenie urządzenia czyli mówiąc wprost naliczającej opłaty za umieszczenie urządzenia na gruncie nie będącym własnością właściciela tego urządzenia (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.) W dwóch pierwszych decyzjach brak jest podstaw do ich wygaszenia, gdyż de facto decyzje te należy uznać za skonsumowane, to w przypadku trzeciej już tak nie jest. Zmienia się organ, czyli jedna ze stron postępowania, w której interesie jest formalne uregulowanie stanu prawnego na własnej (dopiero co pozyskanej) nieruchomości. Zmianie ulega też, z formalnego punktu widzenia, przedmiot decyzji (droga) oraz wysokość opłat, której podstawy naliczenia są odmienne u różnych zarządców. Zmiana taka wywołana zostaje nadzwyczajną sytuacją. Zdaniem Organu, dokonana poprzez wygaszenie decyzji zmiana leżąca w interesie strony - nowego zarządcy drogi, jest zasadna i powinna stanowić odzwierciedlenie zmian w stanie faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Z kolei art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Należy zauważyć, że z mocy art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu zaś ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co reguluje art. 20 k.p.a. Decydująca dla możliwości rozpoznania danej sprawy przez konkretny organ administracji publicznej jest, poza właściwością miejscową, właściwość rzeczowa. Jak wyjaśnia się w doktrynie ta ostatnia właściwość jest zdolnością prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym (P. Wajda [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 175 i 180; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 111). Należy podnieść, że zgodnie z zawartym w art. 19 k.p.a. nakazem, organ powinien badać swoją właściwość, nawet bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Rygor ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, jak również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, na przykład w postępowaniu wznowieniowym, o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia na wszystkich etapach tych postępowań. Organ niewłaściwy w danym postępowaniu nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy organowi właściwemu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Naruszenie przepisów o właściwości ma daleko idący skutek, bowiem zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 19, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, LEX 2013; P. M. Przybysz, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, teza 16, 17, LEX/el. 2018; E. Śladkowska, Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), w: Wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Lex 2013). Należy zauważyć, że w cytowanym przepisie ustawodawca nie wprowadził żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości. Wobec tego przyjąć należy, że każdy przypadek w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Wystąpienie wady powoduje konieczność usunięcia decyzji z obrotu prawnego niezależnie od trafności jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie bezspornie doszło do zmiany organu uprawnionego do zarządu drogą. W związku z oddaniem do użytku w dniu [...] lipca 2017 r. obwodnicy miasta I. część drogi krajowej, w której jest umieszczone jest przyłącze kablowe, stała się drogą wojewódzką. Wskazana zmiana wynikała wprost z art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Konsekwencją zaliczenia opisanego odcinka do kategorii drogi wojewódzkiej była zmiana podmiotu zajmującego się zarządem tej drogi. Przepis art. 19 ust. 1 u.d.p. reguluje, że organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Natomiast w ust. 2 ww. artykułu wyliczono, że zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (pkt 1), a dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa (pkt 2). W ramach zarządu do zarządcy należy m.in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych (art. 20 pkt 8 u.d.p.). Zasadę tę co do zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg ujęto także w art. 40 ust. 1 u.d.p. Zapisano w nim, że zajęcie pasa na ww cele wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższego, skoro w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji i dacie wydania decyzji w tym zakresie, zarządcą drogi był już zarząd województwa i on z chwilą zmiany kategorii drogi stał się organem właściwym w sprawach wydawania zezwoleń na zajęcie pasa ruchu w odniesieniu do przedmiotowej drogi, to również w kwestii wygaśnięcia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego tej samej drogi właściwy był już zarząd województwa, a nie GDDKiA (por. postanowienia NSA z 23 marca 2018 r.: sygn. akt II GW 70/17, sygn. akt II GW 71/17, sygn. akt II GW 2/18, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzeczeniach tych zajęto stanowisko, że nie zasługuje na aprobatę twierdzenie, że wcześniejszy zarządca drogi, który wydał zezwolenie jest w dalszym ciągu właściwy w sprawie wygaszenia takiej decyzji ze względu na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w przypadku zmiany zarządcy. Powołany przepis prawa procesowego rozumieć należy w szerszym kontekście prawnoustrojowym uwzględniającym elementarną zasadę kompetencyjności i legalizmu, a więc działania organu działania na podstawie obowiązującego prawa. Tę zaś kwestię w rozpoznawanej sprawie rozstrzyga art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 20 k.p.a. Zatem wskazujący na właściwy organ w sprawach wygaśnięcia decyzji przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może ukształtować właściwości rzeczowej organu odmiennie, niż to wynika z przepisu prawa materialnego decydującego w tej kwestii. Warte zauważenia jest też, że stosownie do treści art. 162 § 3 k.p.a., stwierdzenie wygaśnięcia decyzji lub uchylenie decyzji na podstawie art. 162 § 1 i 2 k.p.a. następuje również w drodze decyzji administracyjnej, od której jako od decyzji wydanej w nowej sprawie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (por.: wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., sygn. akt II SA 1676/87, opubl. ONSA 1989, nr 2, poz. 60, przywoł. za A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, s. 1021 oraz analogicznie – Komentarz aktualizowany do art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/El). Powyższe zatem oznacza, że w sprawach czy to wygaśnięcia, czy zmiany decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego nie może rozstrzygać inny organ, niż ten który jest aktualnie właściwy jako organ I instancji w sprawach zajęcia pasa drogowego. Dodatkowo, w powołanych wyżej postanowieniach z dnia 23 marca 2018 r., NSA zauważył, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego wydaną wcześniej decyzją ostateczną. Wystarczająca jest możliwość zmiany dotychczasowych decyzji w niezbędnym zakresie. Za tym stanowiskiem przemawiają bowiem zasada bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, których zapewnieniu służy trwałość ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych. Mając na uwadze powyższą argumentację, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do podniesionej przez strony argumentacji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się wpis sądowy od skargi w kwocie [...] zł, ustalony na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.), oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości [...] zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).