VI SA/Wa 2431/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2015 Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej GIF) utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej WIF) z [...] czerwca 2015 r., którym postanowiono kontynuować czynności kontrolne podjęte w aptece ogólnodostępnej należącej do K. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej skarżąca). Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia podano art. 84c ust. 10 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.) dalej sdg. Dnia [...] czerwca 2015 r. pracownicy WIF - w oparciu o art. 37at ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r., nr 45 poz. 271 ze zm.), dalej pf, rozpoczęli w aptece skarżącej niezapowiedzianą kontrolę dokonywanych w niej zakupów i sprzedaży produktów leczniczych, a to w związku z podejrzeniem nieprzestrzegania wymogów określonych w ustawie, tj. art. 86a, art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 5 pkt 5 i art. 96 pf. Wobec tych czynności kontrolnych skarżąca z zachowaniem terminu wniosła - w oparciu o art. 84c sdg, sprzeciw. W jego uzasadnieniu podniosła, że nie otrzymała na piśmie uzasadnienia motywów wszczęcia kontroli, a termin jej prowadzenia jest niejednoznaczny. WIF w oparciu o art. 84c ust. 9 pkt 2 sdg postanowił kontynuować czynności kontrolne, gdyż jego zdaniem czynności te podjęto zgodnie z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Podał, że w sprzeciwie nie ma żadnego zarzutu odnośnie naruszenia któregokolwiek z przepisów wskazanych w art. 84c sdg. Skarżąca niezgadzając się z rozstrzygnięciem WIF w terminie zażaliła je do GIF, który skarżonym postanowieniem utrzymał w mocy kontynuowanie czynności kontrolnych w ww. aptece. GIF pouczył skarżącą, że od jego postanowienia przysługuje jej prawo wniesienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi. Skarżąca zgodnie z pouczeniem w terminie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie GIF, którym utrzymał w mocy postanowienie WIF o kontynuowaniu czynności kontrolnych w aptece, podjętych w oparciu o art. 37at ust. 6 pf. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. W tym miejscu należy przypomnieć, że przedmiotem badanej skargi skarżąca uczyniła rozstrzygnięcie GIF wydane w wyniku rozpatrzenia złożonego przez nią zażalenia od postanowienia WIF, którym postanowiono kontynuować czynności kontrolne podjęte w oparciu o art. 37at ust. 6 pf. Zgodnie z art. 37au pf do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy Rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Powyższe, na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza, że do kontroli działalności apteki skarżącej, jaką podjął wobec niej WIF, stosuje się przepisy Rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd zbada zatem czy przedmiot niniejszej skargi – postanowienie GIF utrzymujące w mocy postanowienie WIF o kontynuowaniu czynności kontrolnych, podjęte w oparciu o art. 84 c ust. 9 pkt 2 sdg, należy do jego właściwości. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2012 r., nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Właściwość rzeczową owej kontroli sądów administracyjnych określa zaś art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa, który w pkt 2 stanowi, że kontrola ta obejmuje orzekanie "w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty". Zatem kognicja sądów administracyjnych wyznaczona jest pojęciem postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 1 ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Badając dopuszczalność niniejszej skargi Sąd odwołuje się i podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z 13 stycznia 2014 r., podjętej w składzie 7 sędziów (sygn. akt II GPS 3/13). Jej przedmiotem było rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego: "Czy na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) przysługuje skarga do sądu administracyjnego?". W uchwale tej NSA wskazał, że na taką odmowę nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedstawione zagadnienie prawne należy do podstawowych, przesądzających o granicach dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazano, że do wyznaczenia pojęcia prawnego postępowania administracyjnego podstawą jest regulacja prawna przyjęta w art. 1 kpa, która jest zamknięta, a tym samym przesądzająca o zakresie przedmiotowym postępowania administracyjnego. Art. 1 kpa wymaga przy określaniu zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego uwzględnienia regulacji w art. 3 § 1 i § 3 kpa, ograniczającej zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do administracyjnych postępowań szczególnych. Regulacja zatem postępowania administracyjnego w Kodeksie postępowania administracyjnego jest regulacją pełną, wyłączając kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały tą regulacją - zgodnie z art. 1 kpa, objęte. W obowiązującym systemie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego zarówno w zakresie gwarancji prawnych obiektywnego działania, w tym uporządkowania temu służącym ciągu kolejnie podejmowanych czynności. Takie modelowe uregulowanie zorganizowanego ciągu czynności, jak i wymogów, które powinny spełniać czynności organów administracji uzasadnia odsyłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego zarówno w ustawach ustrojowych, jak i materialnoprawnych. NSA wskazał, że takie rozwiązanie przyjęto właśnie w art. 84c ust. 16 sdg., zgodnie z którym "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Podniósł przy tym, że nie każde zastosowanie do określonego postępowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pozwala przypisać temu postępowaniu charakter postępowania administracyjnego w rozumieniu tego Kodeksu. NSA uznał, ze Rozdział 5 sdg, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Postępowanie, o którym mowa w art. 84c sdg nie jest postępowaniem administracyjnym. Wyjaśnił, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 - 4 kpa. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 - 4 kpa. NSA stwierdził również, że z faktów, iż rozpatrzenie sprzeciwu następuje w formie postanowienia oraz przyznania na to postanowienie prawa wniesienia zażalenia, nie wynika podstawa do zaliczenia takiego postępowania, którego przedmiotem jest rozpatrzenie sprzeciwu i wydanie postanowienia oraz rozstrzygnięcia na to postanowienie zażalenia, również w formie postanowienia, do postępowania administracyjnego. Przedmiot sprzeciwu wyznacza art. 84c ust. 1 sdg i jest nim podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 sdg. Regulacje zawarte w art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 sdg nie stanowią zaś regulacji materialnoprawnych wyznaczających uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczone są do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. Tak określony przedmiot sprzeciwu determinuje zatem treść rozpatrzenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 84c ust. 9 sdg w wyniku rozpatrzenia sprzeciwu organ kontroli może wydać postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych (pkt 1) lub o kontynuowaniu czynności kontrolnych (ptk 2), jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W postanowieniu tym nie rozstrzyga się zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy. Mając powyższe na uwadze Sąd badając przedmiotową skargę stwierdza, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że "Do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego", tylko w wąskim zakresie odsyła do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie to odnosi się wyłącznie do rozpatrzenia sprzeciwu w formie postanowienia i przyznania na nie prawa wniesienia zażalenia. Pomimo użycia pojęć znanych Kodeksowi postepowania administracyjnego, tj. postępowanie, zażalenie, postępowanie to - o którym mowa w pkt 2 ust. 9 art. 84c sdg – czyli skarżone w tej sprawie, nie może być jednak zaliczone do postępowania administracyjnego, gdyż - jak już to wskazano powyżej, w postępowaniu tym nie rozstrzyga się o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy - skarżącej. Postępowanie to ma na celu jedynie ustalenie stanu faktycznego, który może w przyszłości skutkować wszczęciem wobec skarżącej postępowania administracyjnego, w którym to dopiero organ - w oparciu o ustalony w czasie kontroli stan faktyczny, rozstrzygnie o jej obowiązkach lub/i uprawnieniach. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Sąd stwierdza, że badana skarga podlega odrzuceniu, gdyż jej przedmiotem skarżąca uczyniła postanowienie nie wydane w postępowaniu administracyjnym. Na postanowienie takie - o kontynuowaniu czynności kontrolnych, wydane na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 2 sdg, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa.