VI SA/Wa 2440/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Komendanta Policji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu. Zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2007 r., Komendant Policji działając na podstawie z art. 134 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. P. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego: W dniu [...] kwietnia 2008 roku, nałożono na przedsiębiorcę J. P. (skarżący), karę pieniężną w wysokości 11.500 zł. W dniu [...] maja 2008 r. strona złożyła odwołanie. Stwierdzając niedopuszczalność tego odwołania Komendant Policji powołując się na przepis art. 107 § 1 k.p.a. stwierdził, iż pisma organu administracyjnego, zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej decyzją administracyjną należy uznać za decyzję, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 k.p.a., jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów nie pozwala zakwalifikować pisma organu jako decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 27 lipca 1997 r., I SA 1509/98, niepublikowany.) i wpływa na uznanie tego pisma jako "nie - aktu", tj. aktu, który nie ma skuteczności w sferze prawnej. Zdaniem organu, doręczone stronie pismo z [...] kwietnia 2008 r., oznaczone jako "decyzja", nie stanowi rozstrzygnięcia w toczącym się postępowaniu administracyjnym bowiem zostało podpisane przez asystenta Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...], który w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie jest organem, uprawnionym do wydania decyzji. Stąd też nie można tego pisma kwalifikować jako decyzji administracyjnej. Organem uprawnionym do wydania decyzji jest Komendant Powiatowy Policji w [...]. Asystent Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...] nie jest organem, natomiast może działać w jego imieniu po uzyskaniu stosownego upoważnienia. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 6 lipca 2006 r. (sygn. akt. II SA/Wa 940/06), zgodnie z którym " skoro upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a musi pochodzić bezpośrednio od organu (nie osób przez niego upoważnionych), to nie dojdzie do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez upoważnionego pracownika, który działa jedynie w imieniu organu". Ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby upoważnienie asystenta Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Powiatowy Policji w [...] pochodziło bezpośrednio od organu, którym jest Komendant Powiatowy Policji w [...], zatem asystent Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Powiatowy Policji w [...] nie posiadał stosownego upoważnienia od Komendanta Powiatowego Policji w [...] w dacie wydania decyzji. W konsekwencji organ uznał, że rozstrzygnięcie to zostało podpisane przez osobę nieupoważnioną i w związku z tym nie można go uznać za decyzję administracyjną. Oznacza to, iż odwołanie jest niedopuszczalne gdyż środki zaskarżenia (odwołanie) służą od decyzji administracyjnych, a nie od pism tych cech nie posiadających. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. P. oprócz zarzutów merytorycznych odnoszących się do samej kontroli podniósł, że zgodnie z literą prawa decyzja administracyjna podpisana przez osobę nieupoważnioną jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej, istnieje zatem przesłanka do stwierdzenia nieważności tej decyzji (wyrok NSA w Katowicach z 18 grudnia 1996 r., SA/Ka2564/95 Lex nr 28969), zaś w innym orzeczeniu stwierdzono, że brak upoważnienia do podpisania decyzji skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości, co również stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA w Lublinie z 26 kwietnia 1996 r., SA/Lu 691/95, Lex nr 26790). W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wnosząc o oddalenie przedmiotowej skargi, podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo wskazał, iż Komendant Powiatowy Policji w [...][...] sierpnia 2008 r. wydał decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Ustawa rozgranicza te dwie podstawy prawne orzeczenia. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 k.p.a., lub odwołanie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 64 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r. , sygn. akt V SA 235/00). W ocenie Sądu żadna z wyżej wymienionych podstaw nie zaistniała w sprawie niniejszej. W rozpoznawanej sprawie organ Policji uznał, że wydana w dniu [...] kwietnia 2008 r. decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną w kwocie 11.500 zł w istocie taką decyzją nie jest (jest pismem) bowiem nie została podpisana przez osobę upoważnioną do reprezentowania Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Niewątpliwie rację ma organ stwierdzając, że koniecznym elementem ważności decyzji jest podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu organu. Zatem decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Ujęcie decyzji administracyjnej jako oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, bowiem dopiero po złożeniu podpisu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej W orzecznictwie również panuje pogląd, że podpis jest przesłanką istnienia decyzji. W wyroku z dnia 13 marca 1985 r., SA/Wr 837/84, OSP 1988, z. 5, poz. 123 z glosą B. Adamiak, przyjęto, że: "Podpisanie decyzji administracyjnej bez podania imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, z którego wynikałoby upoważnienie do jej wydania, przesądza o istotnej wadzie tej decyzji"; por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 1989 r., I SA 1019/88, ONSA 1990, nr 1, poz. 4; OSP 1990, z. 5-6, poz. 252, s. 547 z glosą J. Borkowskiego, w którym stwierdzono, że: "1. Wezwanie fundatora do wprowadzenia zmian w statucie bądź jego uzupełnienia jest decyzją administracyjną (art. 20 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, Dz. U. Nr 21, poz. 97). 2. Pismo - nie mającego upoważnienia do wydania decyzji w imieniu ministra - dyrektora departamentu w ministerstwie, wzywające fundatora do uzupełnienia statutu, jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa. 3. Decyzja wywiera skutki prawne nawet wówczas, gdy podpisana została przez osobę występującą na zewnątrz jako reprezentant organu, mimo że w rzeczywistości upoważnienia organu nie miała. 4. Decyzja wydana przez pracownika organu nie upoważnionego przez organ administracji do działania w jego imieniu jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę na taką decyzję stwierdza jej nieważność stosownie do art. 207 § 3 k.p.a.". (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz, Zakamycze 2005 Komentarz do art.107 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.,Stan prawny: 2005.07.06). Zdaniem Sądu błędny jest zatem pogląd organu, iż w wypadku podpisania decyzji przez osobę nieupoważnioną mamy do czynienia z brakiem decyzji. W takiej sytuacji decyzja istnieje lecz jest dotknięta wadą nieważności. W konsekwencji nie można uznać za prawidłowe stanowiska organu, że odwołanie strony od takiej decyzji jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania organ II instancji powinien zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O niewykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.