VI SA/Wa 2440/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi I. w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia kancelarii notarialnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie przepisów art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.) oraz art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowa administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku I. w K. (dalej także: "skarżąca Izba" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2014 r. o powołaniu M.M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w Z. . Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Minister Sprawiedliwości powołał M.M. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w Z. W dniu 3 listopada 2014 r. skarżąca I. w K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając decyzji Ministra naruszenie: - art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie - poprzez nieuwzględnienie, w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, przesłanki negatywnej w postaci wątpliwości co do rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, wynikających z dotychczasowego  postępowania kandydata na notariusza, - art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez powołanie na stanowisko notariusza osoby, która nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. - poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń w toku postępowania dowodowego, - art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieprzekonujące i lakoniczne uzasadnienie w zakresie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w Z. . W dniu 5 listopada 2014 r. I. w K. uzupełniła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając ponadto naruszenie: - art. 10 ustawy - Prawo o notariacie - poprzez brak odwołania się organu do kryteriów uznania administracyjnego pozwalającego na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a jedynie ograniczenie się do kryteriów eliminujących uznanie administracyjne, - art. 11 ustawy - Prawo o notariacie - poprzez uznanie spełnienia przesłanek formalnych, mimo braku przesłanki odbycia aplikacji, w rozumieniu art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania decyzji. W piśmie z dnia 23 listopada 2014 r. M.M. podniosła, że nieuzasadnionym jest twierdzenie I. w K. , co do istnienia negatywnych przesłanek sprzeciwiających się powołaniu jej na stanowisko notariusza, w postaci wątpliwości co do rzetelności, uczciwości i przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego oraz braku dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Dodała, że I. w K. wykazuje działanie ochronne dla już istniejących kancelarii, negując stanowisko Ministra Sprawiedliwości o potrzebie działań zwiększających dostępność do usług notarialnych. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie przepisów art. 10 i art. 11 ustawy - Prawo o notariacie oraz art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] października 2014 r. o powołaniu M.M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w Z. . W uzasadnieniu decyzji Minister rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wskazał, dlaczego podjął decyzję o powołaniu M.M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w Z. . Minister Sprawiedliwości odniósł się także do zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w tym do uchwały Rady Izby Notarialnej nr 115/2014 z dnia 10 lipca 2014 r. W ramach badania przesłanek przewidzianych w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie organ dokonał oceny osoby kandydatki pod kątem nieskazitelności charakteru oraz rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Minister podkreślił, że przez rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza należy rozumieć, oprócz wiedzy zweryfikowanej w prawem przewidziany sposób, taki zespół cech charakteru i zachowań w sferze zawodowej i prywatnej, które składają się na wizerunek osoby, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Minister Sprawiedliwości stanął na stanowisku, że wiedza i doświadczenie zawodowe wnioskodawczyni, która ukończyła wyższe studia prawnicze, odbyła aplikację notarialną i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, zostały sprawdzone w sposób przewidziany prawem (dyplom ukończenia wyższych studiów prawniczych, uchwała Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdzającej, że M.M. uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, opinia notariusz K. K. z dnia 28 czerwca 2012 r. oraz notariusza R. S., który zatrudnia wnioskodawczynię od dnia 1 września 2013 r.) Zdaniem Ministra Sprawiedliwości fakty wynikające z powyższych dowodów zostały przyznane w uchwale Rady I. w K. nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Organ wskazał, że z opinii K. K., sprawującej nad wnioskodawczynią patronat w czasie aplikacji notarialnej, wynika, że przeszła ona szkolenie pozwalające w pełnym zakresie zapoznać się z funkcjonowaniem kancelarii notarialnej i praktycznymi aspektami pracy notariusza. Powierzone zadania wykonywała bardzo sumiennie, z pełnym zaangażowaniem i dołożeniem wszelkiej staranności. Opiniujący zaznaczyli, że wykazała się pracowitością, rzetelnością i dokładnością. W ocenie notariusz K.K., wnioskodawczyni dała się poznać jako osoba o wysokiej kulturze osobistej, inteligentna, pracowita, odpowiedzialna, rzetelna i dokładna. Z kolei notariusz R.S. wskazał, że jest ona osobą sumienną, rzetelną, dokładną, potrafiącą dokonywać prawidłowej wykładni przepisów prawa. Opiniujący podniósł, że M.M. brała udział w przygotowywaniu projektów aktów notarialnych oraz innych czynności notarialnych. W cenie notariusza R.S. , wiedza, doświadczenie oraz cechy osobowe wnioskodawczyni pozwalają na powołanie jej na stanowisko notariusza. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, nie znajdują żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia skarżącej Izby, jakoby wnioskodawczyni nie nabyła wystarczającego doświadczenia dla zapewnienia, przy dokonywaniu czynności notarialnych, bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz interesów stron tych czynności. W ocenie organu, po dokonaniu oceny materiału dowodowego, brak było więc podstaw do kwestionowania wiarygodności M.M. w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Według Ministra, odmienne stanowisko skarżącej Izby jest nieuprawnione i nieuzasadnione w świetle wnikliwej oraz wszechstronnej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2014 r. Minister jednocześnie podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza od wcześniejszej pracy w charakterze zastępcy notarialnego, okresu tego zatrudnienia, czy też ilości bądź charakteru dokonywanych czynności. Organ zauważył bowiem, że zgodnie z art. 11 pkt 4 i 5 ustawy - Prawo o notariacie warunkami koniecznymi powołania na stanowisko notariusza jest odbycie aplikacji notarialnej i złożenie egzaminu notarialnego. Minister Sprawiedliwości wyraził przekonanie, że gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie powołania na stanowisko notariusza od tych warunków, uczyniłby to wprost. Minister stwierdził, że wobec braku takiej regulacji, nie ma podstaw, by istnienie takiego warunku domniemywać. Zdaniem organu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynikało by dotychczasowe postępowanie wnioskodawczyni budziło wątpliwości co do jej rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Minister Sprawiedliwości uznał, że nienaganny przebieg aplikacji notarialnej, pozytywny wynik egzaminu zawodowego, pozytywna ocena przebiegu aplikacji, pracy na stanowisku asystenta notariusza, dotychczasowa niekaralność wnioskodawczyni, w tym niekaralność dyscyplinarna oraz jej cechy osobowościowe, wykluczały istnienie wątpliwości, o jakich mowa w art. 10 § 3 ustawy - ustawy Prawo o notariacie. Odnośnie zarzutu Rady I. w K. dotyczącego uchybienia przez M.M. obowiązkowi określonemu w art. 19 § 1 w zw. z art. 78 ustawy - Prawo o notariacie, Minister podkreślił, że oceny prawnej zachowania wnioskodawczyni dokonał Sąd Dyscyplinarny I. w K. , który orzeczeniem z dnia 26 stycznia 2015 r., sygn. akt SD 2/2014, prawomocnie umorzył postępowanie dyscyplinarne prowadzone w stosunku do M. M. Organ wskazał, że Sąd Dyscyplinarny zwrócił uwagę, że obowiązujące przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie regulują jednoznacznie sytuacji prawnej zastępcy notarialnego i jego zatrudnienia. Stwierdził nadto, że można przypisać jedynie winę nieumyślną w zakresie przypisanego wnioskodawczyni zaniechania dopełnienia ciążącego na niej obowiązku. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, nie ma podstaw do uznania, że zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie. Minister zauważył ponadto, że wnioskodawczyni wyraziła skruchę i następczo uzyskała zgodę wymaganą treścią art. 19 § 1 i 3 ustawy - Prawo o notariacie. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, wszystkie te okoliczności, zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe, dotyczące jednostkowego zdarzenia, nie oznaczają, aby dotychczasowe postępowanie wnioskodawczyni budziło wątpliwości, co do jej rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego, o których stanowi art. 10 § 3 ustawy - ustawy Prawo o notariacie. Minister podkreślił, że ani Rada I. w K. w uchwale nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., ani też skarżąca I. w K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedstawiły żadnych innych okoliczności dotyczących życia zawodowego oraz prywatnego wnioskodawczyni, które przeczyłyby temu stanowisku. Zdaniem Ministra, nie było podstaw faktycznych i prawnych do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w tym zakresie, a zarzut braku analizy okoliczności, które miały przeczyć przyjętemu stanowisku, uznać należy za całkowicie niezrozumiały. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, chybiony pozostaje również zarzut skarżącej I. w K. dotyczący rzekomego naruszenia art. 11 ustawy - Prawo o notariacie, poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną, w rozumieniu art. 72 § 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji. Minister wskazał, że zgodnie z art. 11 pkt 4 cytowanej ustawy notariuszem może być powołany ten, kto odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślił, że przepis ten nie wskazuje jednak okresu aplikacji notarialnej, której odbycie uprawnia do powołania na stanowisko notariusza. Okres aplikacji notarialnej wynika bowiem z art. 72 § 1 ustawy zgodnie z którym, w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2013 r. , aplikacja notarialna trwa 3 lata i 6 miesięcy. Wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., a zatem w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, który wynikał z art. 72 § 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów do aplikantów notarialnych, którzy rozpoczęli aplikację przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 23 sierpnia 2013 r.), stosuje się przepis art. 72 § 1 ustawy zmienianej w art. 6, w brzmieniu dotychczasowym. W ocenie Ministra, prawidłowe jest zatem stanowisko, że wnioskodawczyni spełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 pkt 4 ustawy, tj. odbyła aplikację notarialną w wymaganym wymiarze, w tym przypadku 2 lat i 6 miesięcy. Także Rada I. w K. , w uchwale nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nie miała wątpliwości, że wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną w rozumieniu cytowanego przepisu. Minister podkreślił ponadto, że M.M. związana jest z Z. , gdzie się urodziła i ukończyła szkołę średnią. Wskazał także, że w dniu 1 marca 2014 r. M.M. zawarła umowę najmu lokalu położonego w Z. na czas określony do dnia 31 marca 2017 r., w którym zamierza prowadzić kancelarię notarialną. Minister stwierdził, że według stanu na dzień 31 października 2014 r. w Z. działało 5731 podmiotów gospodarczych (zarejestrowanych w bazie REGON). Wśród tych podmiotów zarejestrowano 319 spółek handlowych. Wskazał, że zauważalny jest przy tym wzrost, w stosunku do danych na dzień 31 października 2013 r., liczby spółek handlowych (o 22 spółki). Minister przyjął założenie, że wzrost liczby podmiotów gospodarczych skutkuje zwiększeniem intensywności obrotu gospodarczego i obrotu prawnego, co w konsekwencji prowadzi do większego zapotrzebowania na usługi notarialne. W przypadku Z. zapotrzebowanie na usługi notarialne jest znacząco większe niż w ośrodkach miejskich o zbliżonej liczbie mieszkańców. Wyznaczenie w Z. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. W ocenie Ministra, tworzenie nowych kancelarii zapewniających w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a przez to również nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, kształtujących bezpieczeństwo obrotu prawnego, leży więc w interesie społecznym, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Organ wyjaśnił, że jego obowiązkiem, jako Ministra Sprawiedliwości, jest zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych i umożliwienie wyboru kancelarii notarialnej. Zatem w ocenie Ministra Sprawiedliwości za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w Z. przemawiał zarówno słuszny interes wnioskodawczyni, jak również interes społeczny. Minister wskazał jednocześnie, że z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Zatem, w ocenie Ministra, organ może odmówić uwzględnienia wniosku strony, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę . Wynikające z art. 7 k.p.a. domniemanie pozytywnego (zgodnego z wnioskiem strony) rozstrzygnięcia danej kwestii zostało zaakceptowane w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego także w odniesieniu do wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2015 r. I. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2015 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, skarżąca Izba zarzuciła naruszenie 1) przepisów prawa procesowego, tj.: - art. 6 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, - art. 7 k.p.a. - poprzez naruszenie wymogu podjęcia przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - poprzez przyjęcie dowolnych ustaleń faktycznych, opartych na nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym, - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 ustawy - Prawo o notariacie i w zw. z § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. z 1991 r. Nr 42, poz. 188) - poprzez brak wykazania przyczyn, dla których Minister Sprawiedliwości uznał, że w Z. istnieje zapotrzebowanie na lokalizację kancelarii notarialnej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 10 ustawy - Prawo o notariacie - poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu w przedmiocie powołania na notariusza dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza przesłanki negatywnej w postaci wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego wynikających z dotychczasowego postępowania kandydata na notariusza, - art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez jego błędne zastosowanie polegające na powołaniu na stanowisko notariusza osoby, co do której zachodzą uzasadnione wątpliwości w przedmiocie posiadania przymiotu nieskazitelnego charakteru oraz dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W uzasadnieniu skargi Izba Notarialna, powołując się na art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, wskazała, że samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, sprawując przy tym pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Istotą zawodów zaufania publicznego jest gwarancją udzielana przez państwo, że osoby wykonujące te zawody reprezentują odpowiednie standardy zawodowe i etyczne nad dochowaniem których czuwa samorząd zawodowy poprzez uczestnictwo w procesie dopuszczania do zawodu zaufania publicznego oraz sądownictwo dyscyplinarne. Izba podniosła, że najważniejszym z aspektów wykonywania zawodu notariusza jest świadczenie wysokiej jakości usług notarialnych, co prowadzi do należytego zabezpieczenia obrotu prawnego. W ocenie Izby Notarialnej, rozróżnienie, czy to w drodze praktyki organów administracji publicznej, czy też orzecznictwa sądowego, wysokich standardów odnośnie kwalifikacji osób mających wykonywać zawód notariusza, uczyni iluzoryczną ochronę interesów jednostek, statuowaną przez regulację konstytucyjną. Zdaniem skarżącej, organ rozpatrując sprawę zainicjowaną wnioskiem uczestniczki dokonał niewłaściwej wykładni art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, a w konsekwencji pozbawił normatywnej treści przesłankę dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Przyznanie, że dana osoba daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i jest nieskazitelnego charakteru, albo odmowa takiego przyznania, powinno opierać się na rozważeniu całokształtu cech danej osoby, jak również jej postępowania w życiu zawodowym i osobistym, z uwzględnieniem okoliczności, które stanowią prognozę co do należytego wykonywania obowiązków notariusza, jako zawodu zaufania publicznego. Skarżąca nie podzieliła stanowiska, zgodnie z którym przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie przewidują możliwości weryfikacji przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza. Przyjęcie takiego założenia prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że przesłanka dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, szczegółowo i jednoznacznie określona przez ustawodawcę, została pozbawiona treści normatywnej. Zdaniem skarżącej Izby, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. brak jest również jakiegokolwiek wyjaśnienia, na jakiej podstawie przyjęto, że nie zachodzą wątpliwości, o których mowa w art. 10 § 3 ustawy - Prawo o notariacie, co do rzetelności, uczciwości i przestrzegania przez wnioskodawczynię wartości demokratycznego państwa prawnego, co uniemożliwia zweryfikowanie sposobu, w jaki Minister Sprawiedliwości doszedł do tej konkluzji, a także ustalenie, czy przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie. W ocenie skarżącej zebrany przez Ministra Sprawiedliwości materiał dowodowy służy wyłącznie ustaleniu, czy zachodzą przesłanki pozytywne powołania na stanowisko notariusza, co oznacza, że organ nie dokonał analizy w zakresie wszystkich koniecznych do ustalenia kwestii. W ocenie Izby Notarialnej, wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, tj. dawania rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, bowiem samo odbycie aplikacji notarialnej oraz złożenie egzaminu zawodowego nie gwarantują prawidłowego przygotowania do zawodu i zdobycia niezbędnego doświadczenia. Zdaniem skarżącej M.M. nie posiada dostatecznego praktycznego doświadczenia w zakresie samodzielnego wykonywania usług notarialnych, a niedopuszczalne jest, aby notariusz uczył się zawodu na swoich pierwszych klientach. Skarżąca uznała, że wnioskodawczyni nie przyswoiła sobie schematów charakterystycznych dla pracy notariusza i nie nabyła niezbędnego doświadczenia w zakresie samodzielnego wykonywania czynności notarialnych. Izba Notarialna podniosła, że wnioskodawczyni odbyła aplikację notarialną w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, a więc w trybie, który wynikał z art. 72 § 1 ustawy - Prawo o notariacie w brzmieniu obowiązujący do dnia 22 sierpnia 2013 r., co oznacza, że nie odbyła dodatkowych szkoleń praktycznych, które przechodzą osoby odbywające aplikację w wymiarze 3 lat i 6 miesięcy, nie była również asesorem notarialnym. Ponadto, poza pracą w charakterze asystenta notariusza w okresie od dnia 1 września 2013 r. do końca października 2013 r. wnioskodawczyni w okresie od stycznia 2010 r. do czerwca 2012 r. miała bezpośredni kontakt z praktyką notarialną jedynie odbywając aplikację w trybie pozaetatowym, z której wynika ograniczony do minimum okres przebywania w kancelarii notarialnej, umożliwiający zapoznanie się z pracą kancelarii i czynnościami notariusza. Reasumując skarżąca stwierdziła, że uczestniczka nie daje gwarancji prawidłowego przygotowania do zawodu i zdobycia niezbędnego doświadczenia. Izba Notarialna zarzuciła również, że Minister Sprawiedliwości, wyznaczając siedzibę kancelarii notarialnej, wymijająco powołał się na zasadę wolności wykonywania zawodu wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, pomijając podnoszone przez Radę Izby Notarialnej ustrojowe aspekty statusu prawnego notariusza, które eliminują możliwość zastosowania tej zasady w stosunku do notariuszy. Skarżąca zauważyła, że Minister Sprawiedliwości tylko w jednym akapicie odniósł się do okoliczności związanych bezpośrednio z kwestią wyznaczenia siedziby kancelarii w Z. , wskazując na liczbę mieszkańców oraz ilość notariuszy, wykonujących zawód w danej miejscowości. Zdaniem skarżącej dane te nie dotyczą jednak kwestii zapotrzebowania na usługi notarialne na obszarze izby notarialnej. W tym celu konieczne byłoby odniesienie się do ilości czynności notarialnych dokonywanych przez notariuszy z uwzględnieniem podziału na poszczególne czynności. W ocenie skarżącej samo wskazanie tego rodzaju danych tylko na obszarze Z. , bez porównywania z danymi z całej izby czy nawet kraju, nie daje punktu odniesienia, który pozwoliłby wyobrazić sobie przez strony postępowania różnice w zapotrzebowaniu na usługi notarialne w obszarze izby. Tymczasem Minister Sprawiedliwości nie wskazał, aby istniało zapotrzebowanie na usługi notarialne w Z. Skarżąca stanęła na stanowisku, że w interesie społecznym jest zatem usytuowanie kancelarii notarialnych na obszarach, na których zapotrzebowanie na usługi notarialne nie jest zaspokojone. W dniu 31 sierpnia 2015 r. wpłynęły do Ministra Sprawiedliwości dwa kolejne pisma I. w K. , stanowiące uzupełnienie skargi, w których zarzucono naruszenie: - art. 10 ustawy - Prawo o notariacie - poprzez brak wskazania kryteriów uznania administracyjnego, pozwalających na wybór rozstrzygnięcia w sprawie, a przez to skorzystanie z tego uznania w sposób niewłaściwy, niezgodny z jego ustawowym celem; - art. 11 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów - poprzez uznanie spełnienia przesłanek formalnych do powołania na stanowisko notariusza i oparcie rozstrzygnięcia na przepisach intertemporalnych niezgodnych z Konstytucją RP; - przepisów postępowania w zakresie, który może mieć istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7 k.p.a., poprzez brak odniesienia się i rozpatrzenia w postępowaniu interesu reprezentowanego przez Izbę Notarialną, jako stronę postępowania, zarówno w zakresie interesu społecznego, jak i interesu obywateli - notariuszy obecnie wykonujących zawód notariusza w Z. W uzasadnieniu skarżąca Izba Notarialna podniosła, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Sprawiedliwości całkowicie pominął argumentację Izby, wskazując, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji całkowicie eliminuje uznanie administracyjne - kompetencję Ministra Sprawiedliwości w zakresie powoływania na notariusza i zrównuje je z wpisem równorzędnym w swojej randze z wpisem na listę adwokatów, czy radców prawnych. Taka praktyka, zdaniem Izby Notarialnej, prowadzi do eliminacji decyzji negatywnych oraz zatarcia dwóch etapów podejmowania decyzji o powołaniu na stanowisko notariusza, pierwszego - określonego, jako dobór kandydatów do zawodu i drugiego - obejmującego wyznaczenie siedziby kancelarii. Skarżąca odwołała się nadto do ustawowego ograniczenia prawa wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, wskazując, że skoro ustawa wprost nie określa kryteriów wyboru przy powoływaniu na stanowisko notariusza, zbudowanie tych kryteriów należy do Ministra Sprawiedliwości. Skarżąca zwróciła uwagę, że brak takich kryteriów uniemożliwia także prawidłową weryfikację rozstrzygnięcia w sprawie powołania M.M. na stanowisko notariusza z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w Z. . W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że Minister Sprawiedliwości winien powoływać się na plan rozmieszczenia kancelarii, uwzględniający, zgodnie z jego oceną, potrzeby w zakresie czynności. Odmienne stanowisko w ostatnich latach wynika nie ze zmiany przepisów, lecz praktyki Ministra Sprawiedliwości, prowadzącej do niewłaściwego korzystania z uznania, poprzez przyjęcie wyłącznie kryteriów, które eliminują wydawanie decyzji negatywnej, a tym samym prowadzi do działania niezgodnego z ustawowym celem, czyli wyeliminowania kontroli Ministra Sprawiedliwości nad celowością otwierania kolejnych kancelarii notarialnych. Skarżąca zakwestionowała nadto konstytucyjność art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów, wnosząc o skierowanie, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP tego przepisu. Zwróciła nadto uwagę, że w sprawie występowały strony o sprzecznych interesach, zatem zgodnie z art. 89 § 2 k.p.a. Minister Sprawiedliwości zobowiązany był przeprowadzić rozprawę administracyjną, czego jednak nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została podjęta po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu naczelnego, że argumenty podniesione przez I.N. w K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie. Podkreślić wypada, że Izba pouczona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, nie złożyła żadnych oświadczeń, ani wniosków dowodowych. Również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Izba nie domagała się przeprowadzenia nowych dowodów, ani nie wskazała, nieznanych dotychczas, okoliczności faktycznych, które wymuszałyby podjęcie dalszej inicjatywy dowodowej. Minister Sprawiedliwości wyczerpująco przedstawił i rozważył zagadnienia faktyczne oraz prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wykazał, dlaczego podjął decyzję o powołaniu M.M. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w Z. Organ szczegółowo odniósł się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe nie potwierdza zarzutu lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia decyzji. Zgodnie z brzmieniem art. 10 § 1-3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej. Niewyrażenie opinii, o której mowa w § 1, w ciągu 60 dni od dnia otrzymania wniosku Ministra Sprawiedliwości, uważane jest za wyrażenie opinii pozytywnej (§ 2). Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13, a także jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Jak wynika z art. 10 § 1 i 3 w zw. z art. 13 omawianej ustawy, w jednej decyzji Minister rozstrzyga kwestię powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Przepis art. 10 § 3 Prawa o notariacie pozwala na odmowę powołania na stanowisko notariusza tylko wtedy, gdy nie są spełnione przesłanki podmiotowe. Nie dopuszcza się sytuacji ani w tym przepisie, ani w innym ustawy - Prawo o notariacie, aby lokalizacja kancelarii notarialnej mogła być podstawą decyzji odmownej w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jeżeli spełnione zostaną przesłanki podmiotowe przez wnioskodawcę. Sąd zauważa, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, Minister Sprawiedliwości nie był związany treścią opinii rady Izby notarialnej, która stanowi część materiału dowodowego w sprawie i podlega na równi z innymi dowodami swobodnej ocenie organu rozstrzygającego. Organ zasadnie uznał, że wnioskodawczyni spełniała wszystkie przesłanki określone w art. 11 ustawy Prawo o notariacie, co potwierdzały załączone do wniosku dokumenty. W ramach badania drugiej z przesłanek przewidzianych w art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie dokonano prawidłowej weryfikacji osoby kandydatki pod kątem rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Doświadczenie zawodowe wnioskodawczyni, która ukończyła wyższe studia prawnicze, odbyła aplikację notarialną i uzyskała pozytywny wynik z egzaminu notarialnego, fakt odbycia obowiązkowej asesury w okresie od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., a zatem w wymiarze 2 lat i 6 miesięcy, który wynikał z art. 72 § 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 sierpnia 2013 r. przy czym zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów do aplikantów notarialnych, którzy rozpoczęli aplikację przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 23 sierpnia 2013 r.), stosuje się przepis art. 72 § 1 ustawy zmienianej w art. 6, w brzmieniu dotychczasowym, zostały zweryfikowane w sposób przewidziany prawem. Ponadto z opinii notariuszy, którzy sprawowali nad uczestniczką patronat w toku aplikacji należy wywnioskować, iż w gwarantuje ona prawidłowe wykonywanie zawodu notariusza. W tych okolicznościach nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenia skarżącej Izby, że wnioskodawczyni nie nabyła wystarczającego doświadczenia dla zapewnienia, przy dokonywaniu czynności notarialnych, bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz interesów stron tych czynności. Po dokonaniu oceny materiału dowodowego, brak było również podstaw do zakwestionowania wiarygodności wnioskodawczyni w zakresie rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Ponadto, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wynikało również, by dotychczasowe postępowanie kandydatki budziło wątpliwości, co do jej rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Wydając decyzję, Minister Sprawiedliwości zasadnie uznał, ze nienaganny przebieg aplikacji notarialnej, pozytywny wynik egzaminu zawodowego, pozytywna ocena wykonywania obowiązków aplikanta notarialnego, dotychczasowa niekaralność wnioskodawczyni, w tym niekaralność dyscyplinarna oraz cechy osobowościowe, wykluczały istnienie wątpliwości, o jakich mowa w art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie. Skarżąca Izba, wyprowadzając skutki prawne z okoliczności faktycznych przez nią powoływanych, winna chociaż zawnioskować o przeprowadzenie postępowania dowodowego w żądanym zakresie. Skarżąca nie wystąpiła z żądaniem przeprowadzenia tegoż postępowania wyjaśniającego, nie wskazała zatem konkretnego punktu zaczepienia do przeprowadzenia postępowania w kierunku poszukiwania negatywnych aspektów dotychczasowego zachowania wnioskodawczyni. Zatem stawianie zarzutu, że zebrany materiał dowodowy służy jedynie organowi do wskazania pozytywnych aspektów postępowania uczestniczki nie jest słuszny, bowiem organ w zakresie badania rękojmi, przeprowadził postępowanie rzetelnie. Z postępowania tego wyprowadził wnioski o pozytywnych aspektach postępowania, co doprowadziło do stwierdzenia, że wnioskodawczyni daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Zdaniem Sądu, zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania przez organ regulacji intertemporalnych zawartych w ustawie Prawo o notariacie z 2013 r. nie są uzasadnione, bowiem uczestniczka postępowania zakończyła odbywanie aplikacji notarialnej już w roku 2012 r., czyli przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. Przepis art. 32 ust. 1 ww. ustawy wyraźnie dotyczy aplikantów notarialnych, a w dacie wejścia wżycie ww. ustawy wnioskodawczyni nie była już aplikantem. Określanie kryteriów dostępu do zawodu zaufania publicznego, a w szczególności określanie wymaganego poziomu wiedzy i umiejętności zawodowych oraz sposobu ich weryfikacji, leży w zakresie kompetencji ustawodawcy. Art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie formułuje bowiem szczegółowych zasad dotyczących wymaganego doświadczenia i przygotowania do wykonywania zawodu. Do kompetencji ustawodawcy należy ustalanie zasad dotyczących poziomu przygotowania do zawodu notariusza oraz zasad dochodzenia do tego zawodu. W zakresie kompetencji ustawodawcy mieściło się zatem zarówno wprowadzenie asesury, jako etapu dochodzenia do zawodu notariusza, jak i rezygnacja z tego etapu, tym bardziej, że jednocześnie szczegółowo uregulował kwestię praktycznego przygotowania kandydatów do zawodu notariusza, w tym osób, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy deregulacyjnej. Minister Sprawiedliwości słusznie zauważył, że według art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie, może odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii, tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13 tejże ustawy, a także, jeżeli dotychczasowe postępowanie kandydata budzi wątpliwości co do jego rzetelności, uczciwości lub przestrzegania wartości demokratycznego państwa prawnego. Należy podkreślić (odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niedawania przez uczestniczkę rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza), że Sąd Dyscyplinarny I. w K. umorzył postępowanie dyscyplinarne uznając, że przypisane wnioskodawczyni zachowanie nie charakteryzowało się wyższym niż znikomy stopniem społecznej szkodliwości, a tym samym nie stanowiło deliktu dyscyplinarnego. Orzeczenie (SD 2/2014 z dnia 26 stycznia 2015 r.) stało się prawomocne. Z powyższego wynika, że chybiony jest zarzut nie spełniania przez uczestniczkę postępowania przesłanek określonych w art. 11-13 ustawy Prawo o notariacie. Należy zauważyć, że w tej sytuacji organ nie mógł odmówić powołania na stanowisko notariusza, które łączy się z wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej. W ocenie Sądu, element przedmiotowy zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli wyznaczenie kancelarii, został przez organ oparty na prawidłowo ustalonych przesłankach. W zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że wyznaczenie w Z. kolejnej siedziby kancelarii notarialnej zmniejszy liczbę osób przypadających na jednego notariusza, a tym samym zapewni zwiększoną dostępność do usług notarialnych, zarówno osobom fizycznym, jak też osobom prawnym. W ocenie Sądu, działanie w tym kierunku uzasadnia wzrost aktywności gospodarczej i zarejestrowanych podmiotów gospodarczych, prowadzący do zwiększenia zapotrzebowania na usługi notarialne i podważający argument skarżącej o podaży usług notarialnych przewyższającej popyt na te usługi. W tych okolicznościach, Sąd zgadza się z Ministrem Sprawiedliwości, że tworzenie nowych kancelarii na terenie Z. , zapewni w drodze konkurencji lepszą obsługę mieszkańców, a także nieprzerwany dostęp do usług notarialnych, wpływając jednocześnie na bezpieczeństwo obrotu prawnego. Niezależnie od powyższych okoliczności, podkreślenia wymaga, że Z. stanowi centrum życiowe wnioskodawczyni. Za wyznaczeniem siedziby kancelarii notarialnej w Z. przemawia zatem zarówno jej słuszny interes, jak również interes społeczny. Należy także zauważyć, że przepisy Prawa o notariacie nie przewidują, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, jak również uchronienie już istniejących kancelarii przed konkurencją powstających kancelarii. Tym samym nie są to przesłanki ustawowe, które powinny decydować o rozstrzygnięciu wniosku kandydata na notariusza Zasadnie organ podniósł, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika to z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Sąd pragnie również wskazać, że z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż w demokratycznym państwie prawnym pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Organ może odmówić uwzględnienia wniosku, jeżeli wykracza to poza jego faktyczne możliwości albo pozostaje w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ, był zdaniem Sądu wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze. Obie wydane w sprawie decyzje nie naruszają unormowań kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Minister podjął niezbędne czynności w celu pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Poprzez pełne uzasadnienie faktyczne i prawne obu wydanych w sprawie decyzji organ nie naruszył też normy postępowania administracyjnego wskazanej w przepisie art. 107 § 3 kpa. Okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądów przedstawionych przez Izbę nie stanowi naruszenia wskazanych w skardze przepisów k.p.a. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.