VI SA/Wa 2453/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2009 r. sprawy ze skargi B. O. i A. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. w części nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8000 (osiem tysięcy) złotych za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji; 2. stwierdza, że uchylone decyzje opisane w pkt. 1 nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. O. i A. O.od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8.600 złotych, utrzymał w mocy w całości decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5, art. 14 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), lp. 1.2., lp. 1.7., lp. 10.2. załącznika do tej ustawy, art. 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r., w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98 jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE LI02/1 z 11.04.2006 r. z późn. zm.). Decyzje obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne. W dniu [...] maja 2007 r. na autostradzie [...] w miejscowości M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poddał kontroli autobus marki M. nr rej. [...], kierowany przez A.O.. Zgodnie z okazanymi dokumentami stwierdzono, że kontrolowanym przejazdem, w ramach wycieczki turystycznej [...], wykonywany był krajowy transport drogowy osób realizowany przez "P.", prowadzonego przez B. O. i A. O., wspólników spółki cywilnej. Kierowca okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] z dnia [...] września 2003 r. na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydany dla przedsiębiorcy B. O., ważną kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, prawo jazdy, wykresówki z dni od [...] maja 2007 r. do [...] maja 2007 r. oraz dokumentację wykonywanego przewozu osób. Na podstawie ww. wykresówek stwierdzono skrócenie dziennego okresu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego o 55 minut. Pismami z dnia [...] maja 2007 r. A. O. i B. O. zostali zawiadomieni przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jednocześnie wezwano ich do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących stwierdzonych naruszeń oraz przedstawienia umowy spółki cywilnej W związku z faktem okazania w trakcie ww. kontroli drogowej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydanej na B. O., oraz w związku z faktem okazania w trakcie kontroli dokumentów fiskalnych (faktur VAT) wystawionych na "P." B. i A. O., wskazujących wspomnianych wyżej przedsiębiorców jako organizatorów przewozu, organ I instancji zwrócił się do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w B. z pytaniem, czy A. O. posiada również licencję na krajowy transport osób oraz, czy przedsiębiorcy zgłosili do dnia kontroli autobus marki M. o numerze rejestracyjnym [...] do licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. W odpowiedzi na wezwanie organu, Starosta Powiatu w B. pismem z dnia [...] lipca 2007 r. poinformował, iż w dniu [...] września 2003 r. I. O., B. O. i A. O., ówcześni wspólnicy spółki cywilnej, prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "P.", złożyli wniosek o wydanie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. W związku z tym, iż w ocenie Starosty - w świetle ustawy o transporcie drogowym - nie można było wydać licencji jednocześnie wszystkim wspólnikom spółki cywilnej, wydano ją tylko B. O.. Kontrolowany pojazd został zgłoszony do tej licencji w dniu [...] września 2004 r. Do pisma dołączono kopię wniosku z dnia [...] września 2003 r., podpisanego przez I. O., B. O. i A. O.. Ponadto uzyskano informacje z Ministerstwa Transportu (pismo z dnia [...] sierpnia 2008 r. – k. 120 akt administracyjnych), iż I. O., B. O. i A. O., wspólnikom spółki cywilnej, prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "P.", w dniu [...] kwietnia 2004 r. została doręczona licencja Wspólnoty Europejskiej nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem. Do licencji nie zgłoszono kontrolowanego pojazdu. Licencja wygasła z dniem [...] sierpnia 2007 r. W dniu [...] sierpnia 2007 r. został złożony wniosek o zmianę w składzie osobowym spółki cywilnej oraz o zmianę adresu, w brzmieniu: B. O., A. O. - "P.". Powyższy wniosek został zrealizowany i licencja Wspólnoty Europejskiej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem o numerze [...] udzielona dla przedsiębiorców w składzie: B. O., A. O. oczekuje na odbiór. Pismami z dnia [...] sierpnia 2007 r. organ I instancji poinformował A. O. i B. O. o nowych naruszeniach, stwierdzonych w czasie postępowania administracyjnego, tj. o wykonywaniu transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji oraz o wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Ponadto wezwano ich do wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi B. O. pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. wskazał, że wycieczka zorganizowana w dniu [...] maja 2007 r. przez "P.", na podstawie posiadanych uprawnień organizatora turystyki i pośrednika imprez turystycznych wykonywana była w oparciu o licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Przesłał kopie faktur VAT wystawione są przez "P." B. i A. O. za zorganizowanie wycieczki w dniach [...] maja 2007 r. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na B. O. i A. O., wspólników spółki cywilnej "P." karę pieniężną w wysokości 8.600 zł, w tym 100 zł za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, oraz 8.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Odnosząc się do kary 8.000 zł jako podstawę rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 8, art. 11ust. 3, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia o transporcie drogowym. Stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie transport mógł być wykonywany tylko w oparciu o licencję wspólnotową, którą posiadają obaj wspólnicy. Przedsiębiorcy posiadali uprawnienia do transportu osób w postaci w licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem. Do licencji wspólnotowej nie zgłosili kontrolowanego pojazdu. W odwołaniu od powyższej decyzji B. O. i A. O., dalej zwani skarżącymi, odnosząc się do nałożenia kary 8.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, podnosili, iż kontrolowanym pojazdem nigdy nie wykonywali międzynarodowego zarobkowego przewozu osób, zatem nie mieli obowiązku zgłaszania tego pojazdu do licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego przewozu osób. Podkreślali że kontrolowany autobus nigdy nie przekraczał granicy Polski. Ponownie podnieśli, że kontrolowany przejazd był realizowany na podstawie okazanej podczas kontroli licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Ponadto, przedmiotowa licencja, mimo wystawienia jej jedynie na A.O., uprawniała wszystkich wspólników spółki cywilnej do wykonywania transportu drogowego osób. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy, powtarzając argumentacją zawartą w decyzji I instancji. Organ wskazał, iż licencja jest decyzją administracyjną skierowaną do oznaczonego podmiotu w określonej indywidualnej sprawie w zakresie rozstrzygnięcia o jego indywidualnych uprawnieniach. Stosownie do art. 13 ustawy o transporcie drogowym nie można odstępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią. W związku z powyższym, A. O. nie posiadał uprawnień do korzystania z licencji wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla B. O.. Jedyną licencją uprawniającą obu skarżących do wykonywania transportu drogowego osób była udzielona im licencja wspólnotowa, do której nie został zgłoszony kontrolowany pojazd. Skargę na powyższą decyzję w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. O. i B. O.. Skarżący podkreślili, iż składając wniosek z dnia [...] września 2003 r. do Starosty Powiatu w B. o udzielenie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wnosili o wystawienie jej na wszystkich wspólników spółki cywilnej, jednakże organ wydał przedmiotową licencję jedynie dla B. O.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie ze względu na fakt przedstawienia, w dniu 15 maja 2008 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 84/08, składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego budzącego poważne wątpliwości zagadnienia prawnego: "Czy w spółce cywilnej, w której tylko jeden ze wspólników posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego świadczenie tych usług przez inną osobę niż licencjobiorca nie oznacza odstępowania licencji osobom trzecim albo przeniesienie uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym?". Ze względu na podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów uchwały z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08 rozpoznającej wyżej przytoczone zagadnienie prawne, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2008 r. podjęto z urzędu postanowieniem z dnia 24 czerwca 2008 r. zawieszone postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. zasługuje na uwzględnienie bowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie związane z kontrolą transportu drogowego podlega ogólnym przepisom procedury administracyjnej zawartych między innymi w przepisach art. 7, 8, 9, i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelną zasadą tego postępowania jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Zasada ta jest ściśle związana z zasadą ogólną udzielania informacji prawnej i faktycznej, zawartą w art. 9 k.p.a., który stanowi, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z kolei zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył wyżej wymienione przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nakładając karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, organ arbitralnie uznał, iż kontrolowany przejazd był realizowany na podstawie uprawnienia wynikającego z licencji wspólnotowej na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem pomimo, iż skarżący wielokrotnie podnosili, iż kontrolowanym autobusem wykonywali transport krajowy, na podstawie posiadanej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Do tej ostatniej licencji kontrolowany autobus był zgłoszony. W oparciu o własną ocenę, wbrew uzyskanym informacjom od trony, organ stwierdził naruszenie polegające na wykonywaniu transportu na podstawie licencji wspólnotowej pojazdem niezgłoszonym do tej licencji. Z wyjaśnień przekazanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego organ I instancji uzyskał informacje, potwierdzone następnie przez organ właściwy do udzielenia licencji, iż wszyscy wspólnicy ówczesnej spółki cywilnej wystąpili z wnioskiem o wydanie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Starostwo Powiatowe w B. wydało licencję tylko na jednego ze wspólników. Skoro uznało, iż nie może wydać licencji jednocześnie na wszystkich wspólników – powinno wydać odrębne licencje dla każdego ze wspólników spółki cywilnej, zgodnie z wnioskiem. Wydanie licencji tylko dla jednego z wnioskodawców oznaczało to, iż organ ten nie rozpoznał w całości złożonego wniosku. Skarżącym przysługuje prawo żądania rozpoznania w całości złożonego wniosku. Zdaniem Sądu, skarżący jako obywatele mają prawo oczekiwać, że rozstrzygnięcia jednego organu nie będą kwestionowane przez inne organy administracji publicznej. Skoro skarżący na swój wspólny wniosek o wydanie licencji uzyskali informację, iż licencja wydana na jednego z nich uprawnia do wykonywania transportu przez pozostałych wspólników to inny organ, kontrolujący prawidłowość wykonywania transportu przez nich winien prowadzić postępowanie z zachowaniem wskazanych na wstępie zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, do czasu rozstrzygnięcia w całości złożonego przez wspólników spółki cywilnej wniosku o wydanie licencji organy nie mogły rozstrzygać w kwestii, czy i jakie naruszenie zostało popełnione. Stwierdzone naruszenia wymagają uchylenia zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji w kwestionowanym zakresie, tj. nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji we wskazanym zakresie, do czasu uprawomocnienia wyroku, Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a.