VI SA/Wa 2455/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 2455/13 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 roku Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa po rozpoznaniu odwołania Gminy K. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2013 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wydobywania przez O. Sp. z o.o. kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji z działki nr [...] (droga gminna) w miejscowości M., gmina K., województwo [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Zajmując stanowisko w sprawie organ odwoławczy przypomniał przebieg postepowania w sprawie i szeroko omówił treść art. 28 kpa konkludując, iż odwołujący się nie wskazał swojego interesu prawnego, co statuowałoby go, jako stronę postępowania w rozumieniu w/w przepisu. W szczególności interes prawny nie wynika z art. 85a (który jest podstawą ustalenia tzw. opłaty podwyższonej) i art. 86 p.g.g. 1994 (który przewiduje, że opłaty z tytułu wydobywania kopaliny w zasadzie stanowią w 60 % dochód gminy). Treść tego ostatniego przepisu uzasadnia po stronie gminy jedynie interes faktyczny. Minister wyjaśnił, że uprawnieniem gminy jest natomiast inicjowanie egzekucji administracyjnej z tytułu wspomnianych opłat, co jednak może następować dopiero po zakończeniu postępowania, w którym określono opłatę eksploatacyjną (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 37/05), co odnosi się również do opłat podwyższonych. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał konkretnie wymienione wyroki Naczelnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podkreślając, iż ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych nie przewiduje, aby gmina posiadała przymiot strony w postępowaniu zarówno w kwestii ustalenia wysokości "tzw. opłaty eksploatacyjnej", jak i w przedmiocie tzw. opłat sankcyjnych z tytułu wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków. Interes gminy w uzyskaniu jak najwyższych wpływów finansowych z tytułu opłat regulowanych p.g.g. 1994 ma bowiem charakter faktyczny, a nie prawny. Minister przywołał także argumenty wskazujące na nietrafność poglądu gminy, że przysługujący jej interes prawny miałby znajdować swe oparcie w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.d.f.p. czy też w art. 222 § 2 k.c., określającym tzw. roszczenie negatoryjne. W konkluzji Minister stwierdził, że postępowanie odwoławcze zainicjowane przez podmiot nie będący stroną postępowania podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Gmina K., zwana dalej skarżącą, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: -art. 8 k.p.a. polegające na działaniu w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa, poprzez zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach Ministra Środowiska w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, -art. 107 § 3 k.p.a., polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów i wniosków w zakresie przedawnienia zawartych w odwołaniu, 2) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: -art. 85a i art. 86 ust.1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżącej nie przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie, -art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie posiada interesu prawnego w dochodzeniu należności z tytułu tzw. opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez koncesji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in., że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Marszałek Województwa [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie ze względu na brak dowodów świadczących o tym, że O. - w O. wydobywała kopalinę z działki stanowiącej własność skarżącej. Na skutek zażalenia Wójta Gminy K., postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Minister Środowiska uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ I instancji został zobowiązany do zbadania, czy w sprawie rzeczywiście zachodzą określone w regulacji art. 61 a k.p.a. przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. W przypadku braku tych przesłanek, zobowiązał do przeprowadzenia zgodnie z zasadami k.p.a. postępowania dowodowego celem ustalenia czy i kiedy doszło do zarzucanej przez Gminę eksploatacji bez wymaganej koncesji. Marszałek Województwa [...] całkowicie pominął powyższe zalecenia i decyzją z dnia [...] marca 2013 r. umorzył postępowanie. Jednak podstawą umorzenia nie były przesłanki merytoryczne, a przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa dotyczące przedawnienia. Od tegoż postanowienia Wójt Gminy złożył odwołanie do Ministra Środowiska, w którym odniósł się do argumentów Marszałka zawartych w uzasadnieniu postanowienia i wykazał, że nie ma podstaw do zastosowania instytucji przedawnienia. Minister Środowiska w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał zaskarżoną decyzję. Tym razem podstawą umorzenia postępowania jest brak interesu prawnego skarżącego i co za tym idzie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska w żaden sposób nie odniósł się ani do samego przedawnienia ani też do argumentów zawartych w odwołaniu. Skarżąca zadała pytania: czy doszło do wydobycia kopaliny z działki nr [...] przez O.w O. bez wymaganej koncesji? czy też nastąpiło przedawnienie? czy wreszcie Gmina w ogóle nie jest stroną postępowania?. Skarżąca wywodziła, że jest właścicielem nieruchomości na której prowadzone było wydobycie kopalin bez wymaganej koncesji i bez zgody właściciela tym samym posiada przymiot strony. Organ całkowicie pominął ten fakt i nie odniósł się do niego w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem skarżącej gmina jako właściciel gruntu ma nie tylko prawo ale i obowiązek do wystąpienia do organów uprawnionych do podejmowania działań w takich sytuacjach. Problem dotyczy bowiem odpowiedzialności za nielegalne wydobycie kopalin. Przyjmując, że przedsiębiorca dokonujący wydobycia jest nieustalony, odpowiedzialność za nielegalne wydobycia ponosi właściciel nieruchomości. Skarżąca stwierdziła, że gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że na podstawie wymienionych przepisów p.p.g. 1994 nie ma przymiotu strony, to w trybie nadzoru i kontroli przewidzianej w art. 104a ust 1 p.p.g. 1994, organ powinien wszcząć postępowanie z urzędu i powinna zostać wydana stosowna decyzja. Takie działania z niewiadomych przyczyn nie zostały jednak podjęte, pomimo, że jest bezspornym, że działka o numerze [...] nie była objęta koncesją. Skarżąca, wskazując na Orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia [...]grudnia 2011 r. w sprawie sygn. akt [...] i z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie sygn. akt [...] argumentowała, że posiada interes prawny także w oparciu art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W rozpoznawanej sprawie Minister Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa po rozpoznaniu odwołania Gminy K. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2013 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wydobywania przez O. Sp. z o.o. kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji z działki nr [...] (droga gminna) w miejscowości M., gmina K., województwo [...] umorzył postępowanie odwoławcze uznając, iż odwołujący nie wskazał swojego interesu prawnego, co statuowałoby go jako stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1kpa. Należy podkreślić, co ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie, że skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji. Tym samym na skutek rozstrzygnięcia Ministra Środowiska pozostaje w mocy decyzja z dnia [...] marca 2013 r. którą to decyzją Marszałek Województwa [...] umorzył postępowanie w sprawie wydobywania przez O. z działki nr [...] (droga gminna w miejscowości M. , gmina K., województwo [...]) kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło przedawnienie terminu do ustalenia zobowiązania z tytułu opłaty za wydobycie kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji. Należy zauważyć więc, iż decyzją tą Marszałek Województwa [...] rozstrzygnął sprawę z wniosku skarżącej uznając ją tym samym za stronę postępowania. Jak stanowi bowiem art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie osoby, która jest stroną w rozumieniu art. 28 (w wyroku NSA w Katowicach z dnia 7 września 1989 r., SA/Ka 441/89, OSP 1991, z. 2, poz. 33, z glosą B. Adamiak, stwierdzono, że: "1. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną, ani nie działa jako pełnomocnik lub przedstawiciel strony, powinno spowodować wydanie odmownej decyzji z przyczyn formalnych, tj z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Prowadzenie postępowania administracyjnego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy mogłoby nastąpić, gdyby właściwy organ administracji państwowej wszczął postępowanie z urzędu albo na wniosek podmiotu do tego legitymowanego"; W myśl art. 61a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro zatem, w ocenie Ministra Środowiska postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane przez podmiot nie będący stroną postępowania to winien jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazać art. 138 § 1 pkt 2 kpa zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Organ odwoławczy może wydać taką decyzję gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 167; B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 590), przy czym chodzi tu o tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania pierwszoinstancyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 (wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 1985 r., III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43, w którym stwierdzono, że: "1. Art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. Wydaje się jednak oczywiste, że umarzając postępowanie organu I instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami - bezprzedmiotowością postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy wskazaną wyżej ocenę prawną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.