VI SA/Wa 2458/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2006r. sprawy ze skargi F. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz bez wymaganego zaświadczenia oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nałożył na F. F., wykonującego działalność gospodarczą pod nazwą L. w P., kary pieniężne w kwotach: 2000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oraz 3000 zł za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Powyższe kary nałożono po przeprowadzeniu kontroli przejazdu w dniu [...] czerwca 2005 r. Kontrola ustaliła, iż pracownik F. F. – M. Z. -kierując samochodem należącym do kontrolowanego przewoził płytki chodnikowe zakupione przez właściciela samochodu. Wykonujący przewóz na potrzeby własne nie okazał do kontroli zaświadczenia uprawiającego do tego przewozu, natomiast okazana siedmiodniowa karta opłaty za przejazd po drogach krajowych była ważna do dnia [...] marca 2004 r. Po kontroli przedsiębiorca nadesłał do organu administracji dokumenty, z których wynikało, iż zaświadczenie na przewozy na potrzeby własne wydano [...] czerwca 2005 r. (tj. kilkanaście dni po kontroli), a przedłożona dobowa karta opłaty za przejazd po drogach krajowych została zakupiona o godz. 22 w dniu kontroli, czyli po kontroli, bowiem ta miała miejsce o godzinie 13.06. Nadto przedłożona karta opłaty była niewypełniona w polu numer rejestracyjny pojazdu i w polu "ważna do". Od powyższej decyzji F. F. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz naruszenie art. 6, art. 76 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 kpa. Skarżący stwierdził, iż organ kontrolny wymierzył karę za brak zaświadczenia na przewozy własne, podczas gdy art. 87 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym obliguje jedynie do posiadania odpisu tego zaświadczenia. Zatem, w ocenie skarżącego, organ nałożył karę za brak dokumentu, którego skarżący (kierowca wykonujący przewóz) nie musiał przy sobie posiadać, czym został naruszony art. 6 kpa. Skarżący postawił zarzut sporządzenia protokółu kontroli w oparciu o nieaktualne rozporządzenie, co w jego ocenie powoduje nieskuteczność tego dokumentu. Nadto powołana podstawa prawna przez zaskarżoną decyzję nie zawiera wskazania na tekst jednolity ustawy o transporcie drogowym, co zdaniem skarżącego czyni ją wadliwą w rozumieniu art. 107 § 1 kpa. Jednocześnie skarżący uznał, iż powołanie się przez organ na treść załącznika do ustawy, jako podstawę prawną nałożenia kary, stanowi także naruszenie art. 107 § 1 kpa, a uzasadnienie podstawy prawnej decyzji jest chaotyczne bez logicznej spójności i konsekwencji. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2005 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 33 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 1.1.7. i lp. 1.4.1. załącznika do tej ustawy, § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do postawionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 87 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 6 kpa organ wskazał, powołując się na przepisy art. 4 pkt 4, art. 33 ust. 1 i art. 87 ust. 2 w/w ustawy, iż w dacie kontroli przewóz spełniał wymagania przewozu na potrzeby własne, jednakże przedsiębiorca nie legitymował się stosownym zaświadczeniem. Brak zaświadczenia natomiast obligował organ kontrolujący do nałożenia kary pieniężnej określonej w załączniku do ustawy pod pozycją lp. 1.1.7., ponieważ skarżący nie posiadając zaświadczenia nie mógł okazać wypisu z tego dokumentu. Odnosząc się do drugiego naruszenia (braku opłaty za przejazd po drogach krajowych) organ wskazując na § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684) oraz na art. 87 ust. 1 i 2 oraz na art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stwierdził, iż okoliczność braku tej opłaty nie budzi wątpliwości, zatem i nałożenie kary pieniężnej było uzasadnione. Odpowiadając na zarzut nieprawidłowości, mających dotyczyć protokółu kontroli organ administracji, powołując się na art. 68 kpa oraz na art. 74 ustawy o transporcie drogowym stwierdził, iż protokół spełnia wymogi tych przepisów, nadto został podpisany przez kierującego pojazdem bez wniesienia uwag, stanowi zatem dowód w sprawie z przeprowadzonych czynności i ustaleń dokonanych przez organ kontrolujący. Organ nie dopatrzył się nieprawidłowości w zakresie określonym art. 107 § 1 i § 3 kpa. Stronie umożliwiono czynny udział w postępowaniu, a zaskarżona decyzja administracyjna spełnia wymagania powołanego przepisu postępowania. Na decyzję tę F. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] i o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący przytoczył zarzuty zawarte w odwołaniu podnosząc analogiczne argumenty na ich poparcie. Skarżący uznał, iż organ odwoławczy nie odniósł się prawidłowo do postawionych zarzutów w odwołaniu, co uzasadniało ich podtrzymanie w skardze. Jednocześnie podkreślał, iż uzasadnienie organu II instancji także narusza art. 107 § 3 kpa, albowiem organ ten nie wskazał jakie okoliczności i na jakiej podstawie uznał za udowodnione oraz jakim dowodom i dlaczego odmówił wiarygodności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu jest skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu drogowego, nakładająca na F. F. kary pieniężne za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego nieprawidłowości protokółu kontroli, należy zauważyć, iż obowiązek sporządzenia protokółu z kontroli wynika z art. 74 o transporcie drogowym. Protokół ma odzwierciedlać przebieg kontroli i ustalenia w toku niej dokonane przez organ administracji. Albowiem stosownie do art. 68 kpa protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole. Wymaganiom powyższym odpowiada protokół sporządzony z kontroli przejazdu wykonywanego przez przedsiębiorcę w dniu [...] czerwca 2005 r. Protokół został podpisany przez kierującego pojazdem, który nie zgłosił uwag do kontroli, zatem brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń dokonanych przez kontrolujących tym bardziej, że skarżący ustaleń tych nie podważa kwestionując jedynie prawo kontrolujących do żądania okazania zaświadczenia zamiast żądania jego odpisu. Jak stanowi art. 33 ust. 1 w/w ustawy przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Natomiast zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy podczas przewozu na potrzeby własne kontrolowany ma obowiązek okazać wypis z tego zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, iż skarżący wymaganego zaświadczenia w dniu kontroli nie posiadał, bowiem nadesłane w trakcie postępowania administracyjnego zostało wydane z ważnością od dnia [...] czerwca 2005 r., tj. po kontroli. Nie posiadając zaświadczenia oczywistym jest, że w dniu kontroli nie mógł okazać jego wypisu, zatem zarzut naruszenia przepisu art. 87 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania, nie znajduje uzasadnienia. Zarzut skarżącego, nie powołania w podstawie prawnej przez organ administracji, iż wskazana publikacja ustawy o transporcie drogowym jest jej tekstem jednolitym, nie może mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem organ administracji prawidłowo zastosował właściwe przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygnięcia. Jak stanowi art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wykonujący przewozy na potrzeby własne są obowiązani do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. By przypomnieć, kontrola miała miejsce w dniu [...] czerwca 2005 r., natomiast kierujący pojazdem okazał kartę opłaty drogowej siedmiodniową ważną w miesiącu marcu 2004 r., a więc rok przed kontrolą karta ta utraciła ważność. Natomiast dosłana w postępowaniu administracyjnym karta opłaty została zakupiona po kontroli i była to karta dobowa. Jednocześnie karta ta nie była wypełniona zgodnie z wymaganiami § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684), bowiem nie wpisano numeru rejestracyjnego pojazdu i nie wypełniono rubryki "ważna do". Zatem zgodnie z § 5 ust. 6 tego rozporządzenia okazana karta opłaty nie mogła stanowić dowodu uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził w wyroku z dnia 18 maja 2004 r. w sprawie II SA 4139/02 pogląd, który Sąd orzekający w pełni podziela, iż przedsiębiorca wykonujący transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne po drogach krajowych ponosi odpowiedzialność za skutek w postaci braku wymaganej opłaty za przejazd w dniu kontroli. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny stwierdzając, iż wykonywany przewóz na potrzeby własne faktycznie wykonywany był z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, co skutkowało nałożonymi karami pieniężnym, zgodnie z art. 92 ust. 1 tej ustawy w wysokościach podanych ( na podstawie art. 92 ust. 4 w/w ustawy) w jej załączniku. Uwadze Sądu nie uszło, iż organy administracji wskazały nieodpowiednią lp. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, określającą wysokość kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Jednakże nie można w tym zakresie postawić zarzutu, iż decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, albowiem właściwa podstawa prawna (art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym) istniała, jak i określenie wysokości kary pieniężnej nałożonej przez organ, tylko pod inną lp. załącznika do ustawy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że brak podstawy prawnej musi być rzeczywisty, a więc nie może być utożsamiany z błędnym jej wskazaniem, w sytuacji kiedy właściwa podstawa prawna istnieje. Nadto o braku podstawy prawnej można mówić wtedy, gdy decyzja zapadła poza sferą regulacji prawnej, gdy decyzja wydana została w sferze stosunków cywilnoprawnych, gdy wydanie decyzji oparte zostało na przepisach prawa odnoszących się do zupełnie odmiennych stanów faktycznych, gdy decyzja zapadła w sprawie, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają wprost z ustawy, gdy decyzja została wydana w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, gdy została oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał, wreszcie gdy decyzja oparta została na akcie nie będącym aktem powszechnie obowiązującym (vide wyrok NSA z 8.02.1983 r., I SA 1294/82, ONSA 1/98, poz. 5, wyrok NSA z 25.10.1984 r. III SA 671/84, ONSA 2/84, poz. 96, H. Poleszak - Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 22-23). W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.