VI SA/Wa 2469/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi O. T. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny na rzeczoznawcę majątkowego oddala skargę w całości Sygn. akt: VI SA/Wa 2469/15 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia rzeczoznawcy majątkowego O. T. (dalej: skarżąca) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekające o uznaniu za nieusprawiedliwiony brak odpowiedzi na wezwanie Wojewody z dnia [...] listopada 2014 r. oraz ukaraniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego karą grzywny w wysokości 50 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w dniu [...] lutego 2013 r. Wojewoda [...] zlecił biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu O. T. sporządzenie w formie operatu szacunkowego opinii o wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] M., gminie S., w powiecie [...], województwie [...], oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,0283 ha, objętej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-[...] na odcinku węzeł W. – węzeł W. (A[...]) od km 99+937 do km 204+000 w zakresie odcinka [...] (węzeł S. – węzeł L.) - od km 140+552,05 do km 174+200 wraz z infrastrukturą. W dniu [...] lutego 2013 r. O. T. sporządziła operat szacunkowy dotyczący wartości wymienionej nieruchomości. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. r. Wojewoda [...] wezwał rzeczoznawcę majątkowego O. T. do zajęcia stanowiska w charakterze biegłego, czy możliwe jest potwierdzenie jest potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2013 r., ewentualnie do sporządzenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, nowej opinii w formie operatu szacunkowego. Organ pouczył skarżącą o treści art. 88 k.p.a. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wezwania wynika, że przesyłkę odebrała w dniu [...] grudnia 2014 r. osoba uprawniona. Organ pierwszej instancji uznał, że ww. wezwanie zostało skutecznie doręczone O. T. dnia [...] grudnia 2014 r., a zatem ostatnim dniem do udzielenia odpowiedzi był dzień [...] stycznia 2015 r. Organ wskazał, iż skarżąca nie udzieliła żadnej odpowiedzi na ww. pismo. W tych okolicznościach Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. uznał brak odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] stycznia 2015 r. za nieusprawiedliwiony i ukarał biegłego rzeczoznawcę majątkowego O. T. karą grzywny w wysokości 50,00 zł. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła O. T. podnosząc, że po pierwsze - organ nałożył na nią obowiązki związane z operatami w sytuacji, gdy stan prawny szacowanej nieruchomości jest nieuregulowany, co czyni te czynności bezprzedmiotowymi. Nadto podniosła, iż nakładając grzywnę organ pominął okoliczność, iż skarżąca wystąpiła o wyłączenie jej ze sprawy jako biegłej ze względu na istniejące wątpliwości co do jej bezstronności. Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody [...]. Zaznaczył, że w myśl art. 88 § 1 k.p.a. kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 50 k.p.a.), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Natomiast zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Stosownie do treści art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie powołanie biegłego rzeczoznawcy majątkowego O. T. przez Wojewodę [...] w dniu [...] lutego 2013 r. do sporządzenia operatu szacunkowego opinii o wartości nieruchomości wyznaczało zakres przedmiotowy dowodu z opinii biegłego. Wskazał, że organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Organ ocenia sporządzoną opinię zgodnie z zasadami wiedzy. Konsekwencją tego może być konieczność uzupełnienia przez biegłego sporządzonej opinii, złożenie wyjaśnień w odpowiednim zakresie, a nawet sporządzenie nowej opinii. Tym samym rola biegłego nie kończy się z chwilą złożenia opinii w danej sprawie, ale trwa aż do czasu zweryfikowania tego dowodu przez organ administracyjny i przyjęcia go jako prawidłowy dowód w sprawie. Pismem z dnia [...] września 2014 r., Wojewoda [...] wezwał rzeczoznawcę majątkowego Panią O. T. do udzielenia informacji, czy możliwe jest potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2013 r., ewentualnie do sporządzenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, nowej opinii w formie operatu szacunkowego. Organ zwrócił uwagę, że na podstawie art. 84 § 2 k.p.a., który odsyła w zakresie regulacji sytuacji prawnej biegłego do przepisów dotyczących świadków, należy przyjąć, że biegły nie może odmówić wydania opinii, a wykonanie tego obowiązku jest zagwarantowane sankcją (art. 88 § 1 k.p.a.). Od wykonania tego obowiązku biegły może być zwolniony przez organ administracji publicznej tylko w przypadku zaistnienia przyczyn, które uprawniają świadków do odmowy zeznań lub odmowy odpowiedzi na pytania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 358). Wyjaśnił, że orzeczenie o zastosowaniu kary grzywny uzależnione jest od łącznego wystąpienia następujących warunków: po pierwsze biegły bezzasadnie odmówił wydania opinii, po drugie prawidłowe było wezwanie przez organ przeprowadzający dowód. Warunkiem wymierzenia kary grzywny jest także pouczenie w wezwaniu o skutkach niezastosowania się do wezwania, w tym skutkach określonych w art. 88 k.p.a. Minister stwierdził, że z analizy akt wynika, że organ wojewódzki prawidłowo w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. pouczył biegłą o treści art. 88 k.p.a. i skutkach niezastosowania się do wezwania. Mimo tego rzeczoznawca majątkowy O. T., powołana postanowieniem w charakterze biegłego przez organ wojewódzki, nie zastosowała się do jego wezwań w zakresie uzupełnienia opinii. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda [...] prawidłowo ukarał biegłą rzeczoznawcę majątkowego karą grzywny w wysokości 50 zł. W skardze na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju O. T. zarzuciła naruszenie art. 88 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, jakoby wyjaśnienia biegłego były niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji uznanie, że grzywna została zasadnie orzeczona oraz art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. poprzez brak poczynienia niezbędnych ustaleń w przedmiocie zbadania przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Wojewoda [...] nie dokonał do dnia dzisiejszego definitywnego ustalenia stanu prawnego wszystkich nieruchomości, które są przedmiotem operatów szacunkowych, wobec powyższego potwierdzenie aktualności operatów szacunkowych jak i sporządzenie nowych operatów było niezasadne i niemożliwe. Zdaniem skarżącej potwierdzenie aktualności operatów szacunkowych w stosunku do nieruchomości, których stan prawny nie został wciąż ustalony, jest dalece niecelowe. Skoro bowiem w przypadku ustalenia stanu prawnego skarżąca będzie musiała dokonać potwierdzenia aktualności operatu stosownie do powziętych informacji, zaś przed ustaleniem stanu prawnego organ nie może efektywnie prowadzić postępowania, to potwierdzenie aktualności na tym etapie sprawy jest bezcelowe. Z jednej strony nie sprawia ono bowiem, że sprawa administracyjna będzie mogła się toczyć dalej, z drugiej zaś pewne jest, że czynność tę rzeczoznawca będzie musiał wykonać ponownie. W konsekwencji nie można przyjąć, by przesłanka niezbędności udziału osoby w czynności organu z art. 50 § 1 k.p.a została spełniona. Nie można przyjąć, że organ był uprawniony do wezwania strony do udziału w sprawie pod rygorem sankcji z art. 88 § 1 k.p.a., a tym samym organ II instancji dokonał naruszenia prawa materialnego w postaci bezpodstawnego przyjęcia, iż Wojewoda był uprawniony do wezwania skarżącej do udziału w czynnościach pod rygorem kary grzywny. Ponadto w skardze podniesiono, że skarżąca od początku podnosiła okoliczności uzasadniające wyłączenie jej z udziału w postępowaniu w charakterze biegłego i złożyła wniosek o wyłączenie z dnia [...] września 2014 r. wskazując w nim jak i w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. zarówno na okoliczności uzasadniające jej wyłączenie na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. jak i na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. w związku z pozostawaniem skarżącej w długotrwałym konflikcie z piastunem organu I instancji co do zapłaty wynagrodzenia. Podano, że toczyły się wobec niej postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju wszczęte w związku z postępowaniem przed organem I instancji. W związku z tym zachowanie obiektywizmu w stosunku do organu było przez skarżącą niemożliwe, co zostało należycie uprawdopodobnione. Organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do tego zarzutu skarżącej, przez co dopuścił się naruszenia przywołanych przepisów w sposób rażący, mający bezpośredni wpływ na wynik postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1224 j.t.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych, między innymi postanowień, przy uwzględnieniu kryterium ich zgodności z prawem. Postanowienie podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd takiego naruszenia się nie dopatrzył. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy przedstawionych Sądowi prowadzi do stwierdzenia, że ustalenia poczynione przez organy obu instancji są prawidłowe, jak również nie można im zarzucić naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Bezsporne jest, że Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2013 r. zlecił skarżącej jako biegłemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie w formie operatu szacunkowego opinii o wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] M., gminie S., w powiecie [...], województwie [...], oznaczonej jako działka [...] o pow. 0,0283 ha obje tej decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r. znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-[...] na odcinku węzeł W. – węzeł W. (A[...]) od km 99+937 do km 204+000 w zakresie odcinka [...] (węzeł S. – węzeł L.) - od km 140+552,05 do km 174+200 wraz z infrastrukturą. W dniu [...] lutego 2013 r. O. T. sporządziła operat szacunkowy dotyczący wartości wymienionej nieruchomości. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. r. Wojewoda [...] wezwał rzeczoznawcę majątkowego O. T. do zajęcia stanowiska w charakterze biegłego, czy możliwe jest potwierdzenie jest potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2013 r., ewentualnie do sporządzenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, nowej opinii w formie operatu szacunkowego. Wezwanie, o którym mowa, zostało stronie skarżącej skutecznie doręczone i zawierało pouczenie biegłej o treści art. 80 k.p.a. Biegła nie zastosowała się do wezwania organu I instancji do uzupełnienia opinii w określonym zakresie. W ocenie Sądu powyższe okoliczności uzasadniały zastosowanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie art. 88 § 1 k.p.a. Za nieuprawniony należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 88 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. Odnosząc się z kolei do kwestii wyłączenia biegłej zarówno na podstawie art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a. jak i art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. oraz art. 176 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2015 r. poz. 1774 tj.) wskazać należy, że wniosek skarżącej z dnia [...] września 2014 r. o wyłączenie z udziału w charakterze biegłego we wszystkich niezakończonych postępowań w ramach wiążącej z Wojewodą [...] umową, ze względu na konflikt co do wypłaty wynagrodzenia w sprawach o sygn. [...] i [...] został przez Wojewodę [...] rozpoznany postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., którym organ odmówił wyłączenia biegłej O. T., nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia. Sąd zauważa, że spory o zapłatę wynagrodzenia za sporządzone przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operaty, pozostają bez wpływu na ocenę operatu szacującego wartość rynkową nieruchomości , jako dowodu w sprawie dokonywaną przez organ. Artykuł 176 u.g.n. konkretyzuje obowiązek kierowania się zasadą bezstronności przy dokonywaniu przez rzeczoznawcę określania wartości nieruchomości. Ustawodawca nakazuje zastosować w odniesieniu do udziału rzeczoznawcy w szacowaniu nieruchomości te same przesłanki wyłączenia, które stanowią podstawę wyłączenia pracownika organu administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że pomimo, że w powołanym wyżej przepisie nie wskazano, że chodzi o odpowiednie zastosowanie art. 24 k.p.a., odniesienie się do wymienionych tam przesłanek wymaga dostosowania tych przesłanek do okoliczności związanych ze sporządzaniem operatu szacunkowego. Zamiast zatem wyłączenia pracownika od udziału w sprawie rzeczoznawca majątkowy jest wyłączony od udziału w szacowaniu nieruchomości. Jak wskazał organ I instancji oraz sama skarżąca nieporozumienia dotyczą zapłaty za wykonane operaty, a nie określenia wartości nieruchomości. Tym samym w przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270.), orzekł, jak w sentencji.