VI SA/Wa 2472/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Waldemar Śledzik Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę M. J. (skarżący) wniósł skargę do tutejszego Sądu na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) z dnia [...] września 2010 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 (in principio) i art. 157 § 3 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz w związku z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.), na podstawie której Komisja Nadzoru Finansowego (KNF): I. uchyliła w całości decyzję administracyjną Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] maja 2010 r. (sygn. ...), odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku M. J. o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2009 r. (sygn. ...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powołanie skarżącego na Członka Zarządu Pocztowego Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych, II. odmówiła wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2009 r. (sygn. ...), w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powołanie M. J. na Członka Zarządu Pocztowego Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych. W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że wydając w dniu [...] maja 2010 r. decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. znak [...] odmawiającej wyrażenia zgody na powołanie M. J. na Członka Zarządu Pocztowego Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych (dalej: Pocztowego TUW), organ wziął pod uwagę złożenie przez stronę postępowania, w tej samej sprawie, skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. organ wskazał, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Prowadziłoby to bowiem do dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W efekcie powyższego uznano, że z datą wniesienia skargi do sądu administracyjnego, Komisja Nadzoru Finansowego utraciła kompetencję do wszczynania i prowadzenia nadzwyczajnego postępowania w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając powtórnie sprawę KNF stwierdziła, że po dokonaniu ponownej oceny stanu faktycznego oraz prawnego organ doszedł do przekonania, że decyzja administracyjna z dnia [...] maja 2010 r. została wydana w oparciu o wadliwie ustalone przesłanki odmowy. Niewątpliwie, w dniu złożenia przez M. J. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2009 r. (sygn. ...), przedmiotowa decyzja administracyjna nie była zaskarżona do sądu administracyjnego. Skarga do sądu administracyjnego w tej sprawie została złożona przez Radę Nadzorczą Pocztowego TUW w dniu [...] marca 2010 r. Oznacza to, że ten środek prawny został wykorzystany ponad dwa miesiące później od dnia złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Uwzględniając zatem zaistniałą sekwencję zdarzeń organ nie powinien był uzasadniać odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego "zawisłością sporu" przed sądem administracyjnym. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, to wszczęcie postępowania nadzwyczajnego poprzedzało złożenie skargi do sądu administracyjnego. Wadliwie zatem organ wskazał w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem KNF, działającej jako organ odwoławczy w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa (in principio), albowiem rozstrzygnięcie z dnia 24 maja 2010 r. było sprzeczne z prawem, gdyż oparte było na ustaleniach sprzecznych ze stanem faktycznym. KNF podkreśliła, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji pierwszoinstancyjnej organu, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. KNF stwierdziła, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, biorąc pod uwagę sekwencję zaistniałych zdarzeń w dacie złożenia przez M. J. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r., (a więc w dniu [...] grudnia 2009 r.) wniesiony był i rozpatrywany przez organ wniosek z dnia [...] września 2009 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2009 r. (sygn. ...), zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. Decyzja kończąca postępowania administracyjne wszczęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy została wyekspediowana do pełnomocnika Strony postępowania dnia [...] stycznia 2010 r., a doręczona w dniu [...] stycznia 2010 r. Zdaniem organu odwoławczego wskazane okoliczności faktyczne uzasadniają pogląd, iż w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, powstała taka sytuacja procesowa, w której istniały w obrocie dwa środki prawne względem jednej decyzji administracyjnej. Jeden z tych środków miał charakter zwyczajny, drugi zaś był określany mianem nadzwyczajnego. Organ podkreślił, że w przypadku wniesienia obu środków prawnych prymat powinno się nadać wnioskowi o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem uprawnienia organu stosującego art. 156 kpa są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Na poparcie swojego stanowiska organ odwołał się do doktryny prawa oraz judykatury. Reasumując KNF stwierdziła, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. nastąpiła w niniejszej sprawie z uwagi na przesłanki o charakterze przedmiotowym. Jednocześnie organ ustosunkował się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznając je za bezzasadne. W szczególności stwierdził, że niniejsza decyzja o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego opiera się wyłącznie na przyczynach formalnych odmowy wszczęcia postępowania, tak więc prowadzenie rozważań dotyczących meritum wniosku M. J. z dnia [...] grudnia 200 r. wykracza poza zakres przedmiotowego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Zdaniem organu, prowadzenie rozważań dotyczących statusu skarżącego w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] września 2009 r. wykracza poza zakres niniejszej decyzji. W skardze na powyższą decyzję KNF z dnia [...] września 2010 r. M. J., reprezentowany przez adwokata wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż podstawą złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2009 r. jest brak uznania przez ten organ w trakcie tamtego postępowania administracyjnego za stronę M. J.. Takie działanie organu spowodowało, że M. J. nie mógł skorzystać z innego środka zaskarżenia decyzji. Zdaniem skarżącego, decyzja Komisji Nadzoru Finansowego odmawiająca wyrażenia zgody na powołanie M. J. na członka zarządu PTUW bezsprzecznie w sposób rażący narusza prawo, tj. art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym w ocenie skarżącego nie można mówić o możliwości jakiekolwiek wyboru środka zaskarżenia, a odmowa wszczęcia przedmiotowego postępowania w związku z wniesieniem przez Radę Nadzorczą PTUW skargi do sądu administracyjnego pozbawia M. J. możliwości czynnego udziału w zaskarżeniu decyzji, która bezpośrednio dotyczy jego interesu prawnego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym bez znaczenia jest okoliczność, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oraz skarga do sądu administracyjnego pochodzą od innych podmiotów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie M. J. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji KNF z dnia [...] września 2009 r. odmawiającej wyrażenia zgody na powołanie skarżącego na Członka Zarządu Pocztowego TUW. Odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie organ ostatecznie uznał, że zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym a mianowicie równoległa zawisłość trybów postępowań (zwyczajnego i nadzwyczajnego) w odniesieniu do decyzji z dnia [...] września 2009 r. Stanowisko organu jest prawidłowe, gdyż jak słusznie wywiedziono w zaskarżonej decyzji w przypadku równoległego wniesienia obu środków prawnych, prymat powinno się nadać wnioskowi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe stwierdzenie ma uzasadnienie w aspekcie rozważań dotyczących uprawnień organu stosującego art. 156 kpa oraz organu odwoławczego (art. 138 kpa). Organ odwoławczy rozstrzyga ponownie sprawę pod względem merytorycznym. Może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości. Należy zauważyć, że decyzja wydana na podstawie art. 138 kpa konsumuje w sobie ocenę decyzji dokonaną przy uwzględnieniu kryteriów określonych w art. 156 kpa. Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt rozpatrywanej sprawy należy przypomnieć, że w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. (tj. w dniu [...] grudnia 2009 r.) decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. wydana na skutek rozpatrzenia przez KNF wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2009 r. nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. Decyzja z [...] grudnia 2009 r. została bowiem doręczona stronie postępowania w dniu [...] stycznia 2010 r. W tym stanie rzeczy za prawidłowe należy uznać stanowisko KNF (działającej jako organ odwoławczy) zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej aktualnie decyzji, że w chwili złożenia niniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2009 r. w toku było postępowanie odwoławcze od tejże decyzji. Z powyższego wynika więc, że w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. stan faktyczny sprawy uprawniał organ do stwierdzenia istnienia dwóch konkurencyjnych trybów postępowania (zwyczajnego i nadzwyczajnego). Wystąpienie przeszkody o charakterze przedmiotowym do prowadzenia żądanego przez stronę postępowania nieważnościowego nie pozwalało organowi na rozważanie w niniejszej sprawie przesłanek merytorycznych podnoszonych przez skarżącego we wniosku z [...] grudnia 2009 r. dotyczących braku uznania M. J. za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem była odmowa wyrażenia zgody na powołanie ww. osoby na Członka Zarządu Pocztowego Towarzystwa Ubezpieczeń Wzajemnych. Rozważania w powyższym aspekcie mogłyby być toczone przez organ tylko wówczas, gdyby doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tylko bowiem w takim przypadku, tj. dopiero na etapie postępowania rozpoznawczego ustala się istnienie jednej z wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa, lub też wad określonych w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 kpa a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 kpa. W żadnym razie powyższych ustaleń organ nie może dokonywać w stadium wstępnym postępowania, które zmierza do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne (v. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1994 r. I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). Mając na względzie powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ppsa.