VI SA/Wa 2475/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu P. Sp. z o.o. z siedzibą w D. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w sprawie nałożenia kary pieniężnej oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 6, art. 7, art. 15 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1.300 zł (słownie: jeden tysiąc trzysta złotych), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżoną decyzją nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 1.300 zł Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia polegające na: - niesporządzeniu dokumentu przewozowego, - niewyposażeniu załogi pojazdu w wymagane instrukcje pisemne, tj. naruszenia opisane w Ip. 2.1 i Ip. 2.7 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Dokonanie powyższych naruszeń stwierdzono podczas przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2019 r. w [...], na drodze krajowej nr [...] w punkcie kontrolno – wagowym kontroli drogowej samochodu ciężarowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował P. L.. Wymienionym pojazdem kierujący wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy z [...] do [...]. Kierujący wykonywał przejazd po uprzednim dostarczeniu do odbiorców ładunku towaru niebezpiecznego UN 1202 olej napędowy, 3, III, (D/E). Przewóz ten wykonywał w imieniu P. z siedzibą w D.. Do kontroli kierujący okazał m. in. dokumenty przewozowe [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. i faktury VAT dotyczące towaru wskazanego w dokumentach [...]. Wszystkie ww. dokumenty zawierały tylko część informacji wymaganych przez przepisy umowy ADR. Do kontroli kierujący okazał także niewłaściwe instrukcje pisemne. Przebieg i ustalenia kontroli udokumentowano protokołem kontroli nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jako organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] nakładającej na stronę karę pieniężną wysokości 1.300 zł. W dniu 8 sierpnia 2019 r. strona złożyła odwołanie od wyżej wymienionej decyzji, w którym wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zdaniem skarżącej spółki decyzja jest niezgodna z obowiązującym prawem, bowiem skontrolowany kierowca był wyposażony w wymagane dokumenty. Organ II instancji po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Wskazał, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. W tym protokole organ kontroli stwierdził, że podmiot wykonujący przewóz drogowy popełnił naruszenie polegające na niesporządzeniu dokumentu przewozowego oraz naruszenie polegające na niewyposażeniu załogi pojazdu w wymagane instrukcje pisemne, tj. naruszenia określone w Ip. 2.1 i Ip. 2.7 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Powołując się na ten protokół organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne. Zatem postępowanie zostało wszczęte w zakresie ww. naruszeń. Jednak w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia przepis Ip. 2.1 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych przytaczając treść przepisu dotyczącego niewyposażenia załogi pojazdu w wymagane instrukcje pisemne zamiast niesporządzenia dokumentu przewozowego. W ocenie organu odwoławczego rozpoznając sprawę w zakresie tego naruszenia organ I instancji niewłaściwie ocenił materiał dowodowy dotyczący tego naruszenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że instrukcja jak należy sporządzić dokument przewozowy i jakie dane muszą być zamieszczone w dokumencie przewozowym określają przepisy rozdziału 5.4.1 załącznika A do umowy ADR. Natomiast jakie podstawowe informacje powinien zawierać dokument przewozowy określa przepis 5.4.1.1.1 załącznika A do umowy ADR. Informacjami, których nie może zabraknąć w dokumencie przewozowym są: numer towaru poprzedzony literami UN, jego prawidłowa nazwa przewozowa, kod klasyfikacyjny podany w kolumnie 3b tabeli A z działu 3.2 i grupa pakowania. Dokument przewozowy powinien także zawierać informacje o nadawcy i odbiorcy towaru oraz inne informacje wymienione w tym przepisie. W aktach niniejszej sprawy znajdują się kopie dokumentów przewozowych okazanych do kontroli, które częściowo spełniają wymagania określone w przepisie 5.4.1.1.1 załącznika A do umowy ADR. Są to dwa dokumenty [...] wystawione w dniu [...] czerwca 2019 r. W aktach znajdują się także dwie faktury VAT dotyczące towarów wskazanych w dokumentach [...], co wynika z ilości wskazanego towaru i nr faktury wymienionego w jednym z tych dokumentów. W obydwu dokumentach [...] wpisano nadawcę i odbiorcę przewożonego towaru. Te informacje zgodnie z przepisem 5.4.1.1.1 załącznika A do umowy ADR stanowią część informacji, które powinny być zamieszczone w dokumencie przewozowym. Przepis Ip, 2.1 załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych sankcjonuje niesporządzenie dokumentu przewozowego. Natomiast brak w ww. dokumentach pozostałych wymaganych informacji nie może być podstawą do przyjęcia, że dokumenty przewozowe dotyczące przewożonych towarów w ogóle nie zostały sporządzone i skontrolowany przewóz drogowy był wykonywany bez dokumentów przewozowych. Ponadto organ wskazał, że przepisy załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych przewidują możliwość sankcjonowania braku poszczególnych informacji wymaganych ww. przepisami umowy ADR. Dlatego organ I instancji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę powinien ocenić materiał dowodowy i zastosować właściwe przepisy załącznika nr 1 do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez zmianę kwalifikacji naruszenia przez organ II instancji, bowiem nałożenie na stronę kary pieniężnej za inne naruszenie niż wskazane w decyzji I instancji stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. Od powyższej decyzji P. Spółka z o.o. z siedzibą w D. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podkreśliła, że w odwołaniu od decyzji wykazała szereg istotnych naruszeń w zakresie przeprowadzonej kontroli, z którymi zgodził się Główny Inspektor Transportu Drogowego. W związku z powyższym ocenie skarżącej decyzja powinna być decyzją uchylającą zaskarżoną decyzję oraz umarzającą postępowanie w sprawie, a nie przekazującą sprawę ponownie do rozpoznania przez organ I instancji, ponieważ wykonywany przewóz był zgodny z prawem. W odpowiedzi na sprzeciw Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd oddalił sprzeciw, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa w zakresie podlegającym kognicji Sądu w ramach rozpatrywanego środka zaskarżenia. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325). Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone. W postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu okoliczności wpływające na wydanie decyzji kasatoryjnej. Organ realizując dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. wskazał na fakt naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Wobec powyższego nie można czynić organowi zarzutu błędnego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i sprzeciw w tym zakresie nie jest zasadny. Organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił przyczyny wydania decyzji kasatoryjnej wskazując, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydając decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. oparł się na niepełnym materiale dowodowym, który wymaga uzupełnienia. Dodatkowo organ I instancji zastosował w sprawie błędną kwalifikację prawną stwierdzonego naruszenia. W związku z tym zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że wskazane uchybienia nie są podstawą do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Organ nie znalazł podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a jedynie na skutek wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tym samym zarzuty podnoszone w sprzeciwie są bezzasadne. Dlatego też zastosowanie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.