VI SA/Wa 2476/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. Sp. j. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu artykułów rolno-spożywczych oznakowanych jako produkty rolnictwa ekologicznego oddala skargę VI SA/Wa 2476/10 Uzasadnienie [...] Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w [...], na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b), ust. 3 pkt 1 lit. b), art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116, poz. 975) – dalej jako u.r.e. - w związku z art. 23 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i oznakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 292/91 (Dz. Urz. UE L 2007 nr 189, poz. 1 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nałożył na U. sp. j. z siedzibą w L. (dalej jako spółka) karę pieniężną w kwocie 8387,80 złotych za niewłaściwe oznakowanie 10 partii elementów oraz podrobów drobiowych. Decyzję wydano w następujących ustaleniach; Na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli z dnia [...] kwietnia 2010 r. przeprowadzono w spółce kontrolę w dniu [...] kwietnia 2010 r., z której sporządzono protokół kontroli z tej samej daty oraz protokół oględzin. Protokóły zostały podpisane przez kontrolujących i przez przedstawicieli spółki bez zgłaszania uwag do kontroli. Do kontroli załączono protokół przyjęcia oświadczenia spółki o osiągniętym rocznym obrocie za 2009 r. (wg szacunku) 105 mln złotych. Kontrolę przeprowadzono w obecności Dyrektora Zarządzającego i Specjalisty ds. HACCPiISO, którzy udzielili kontrolującym wyjaśnień. W czasie kontroli dokonano oględzin wyrobów gotowych znajdujących się w magazynie spółki – łącznie 10 partii elementów oraz podrobów drobiowych o łącznej masie 7185,6 kg i wartości 41939,04 zł, stwierdzając ich niewłaściwe oznakowanie. Wszystkie 10 partii towaru posiadało w oznakowaniu, w nazwie producenta, U., wersję skróconą (E.) terminu wymienionego w Załączniku do rozporządzenia nr 834/2007, tj. terminu "ekologiczne". Zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. poinformowano spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o prawach przysługujących jej jako stronie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydano zalecenia pokontrolne nakazując w terminie 45 dni usunięcia z oznakowań wszystkich produktów konwencjonalnych wyrażenia "E." i poinformowania o wykonaniu zalecenia w terminie 7 dni od upływu wskazanego terminu do wykonania zalecenia. Po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania dowodowego pismem z [...] maja 2010 r. z pouczeniem strony o przysługujących jej prawach, została wydana wymieniona na wstępie decyzja administracyjna. Opisując zakwestionowane partie towaru [...]WIJHARS stwierdził, że użycie w ich oznakowaniu wersji skróconej "ekologiczny" "E." sugerowało, iż produkty te były wytwarzane metodą ekologiczną, co było niezgodne z art. 2 lit. k) i art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 834/2007, gdyż przy oznakowaniu i w reklamie można stosować termin odnoszący się do ekologicznej metody produkcji wyłącznie wtedy, gdy wszystkie składniki tego produktu również zostały wyprodukowane zgodnie z wymaganiami rozporządzenia. Ten warunek odnosi się również do wszelkich terminów, słów, znaków towarowych, nazwy firmy, ilustracji lub symboli powiązanych z opakowaniami, etykietami itp. Z ustaleń kontroli wynikało, że spółka nie posiadała certyfikatu upoważniającego do posługiwania się oznakowaniem wskazującym na rolnictwo ekologiczne. W związku z tym, na podstawie powołanych przepisów nałożono wymienioną w decyzji karę pieniężną, uwzględniając, zgodnie z art. 26 ust. 1 u.r.e., stopień szkodliwości czynu ze względu na interes klienta co do rzetelnej informacji o produkcie, stopień zawinienia, zakres naruszeń, dotychczasową działalność spółki i jej wielkość obrotu. Od decyzji U. sp. j. z siedzibą w L. złożyła odwołanie wnosząc o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej lub jej znaczne zmniejszenie. Spółka podkreślając wieloletnią swoją działalność gospodarczą zauważała, że nigdy nie wykorzystywała elementu nazwy spółki "E." jako wskazującego na produkcję ekologiczną. Wprowadzając na rynek opakowania zbiorcze produktów klient nie ma styczności z etykietą zawierającą tę nazwę. Umieszczenie na produkcie nazwy firmy jest wymogiem formalnym identyfikującym produkt z producentem. Jej zmiana jest natomiast wyjątkowym obciążeniem finansowym i organizacyjnym dla spółki, gdyż badanie znaku towarowego to proces nawet dwuletni. W uzupełnieniu odwołania właściwie podpisanego spółka przedłożyła wniosek o zmianę w rejestrze handlowym, w którym zawnioskowano zmianę nazwy spółki na S. sp. j. z siedzibą w L., jednakże na dzień [...] lipca 2010 r. nadal funkcjonowała jeszcze w KRS poprzednia firma spółki. Zdaniem spółki organ administracji błędnie zinterpretował przepis art. 2 lit. k) i w konsekwencji także przepis art. 23 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007. W ocenie skarżącej nazwa przedsiębiorstwa (jego firma) nie jest elementem znakowania, ponieważ nie mieści się w katalogu delicji z art. 2 lit. k) rozporządzenia – nazwy firmowej produktu. Nazwa firmowa produktu (marka) jest czym innym niż nazwa przedsiębiorcy, dlatego rozporządzenie pozostawia producentowi swobodę w określaniu jego firmy. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych decyzją z dnia [...] września 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję administracyjną. Wskazując na art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych w związku z art. 45 ust. 2, art. 46 ust. 1 pkt 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia organ administracji stwierdzał, że oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumentów w błąd m.in. co do metod jego wytwarzania lub produkcji, a do takich oznakowań należą także znaki towarowe, nazwy handlowe oraz wszelkie inne informacje w postaci napisów i innych oznaczeń. Do takich niedozwolonych oznakowań, również w świetle art. 23 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007, należało zaliczyć umieszczenie na produkcie wyrażenia "E.". Ogólną definicję znakowania podaje przepis art. 2 lit. k) rozporządzenia określając je jako wszelkie terminy, słowa, dane szczegółowe, znaki towarowe, nazwy firmowe itp. Wskazując na art. 5 ust. 3a rozporządzenia Rady (EWG) nr 2092/91 z dnia 24 czerwca 1991 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych oraz znakowania produktów rolnych i środków, Główny Inspektor podkreślał, że w odniesieniu do produktów wchodzących w zakres tego rozporządzenia, okres przejściowy co do możliwości stosowania oznakowań z terminami "ekologiczny" dla produktów niespełniających odpowiednich wymagań zakończył się z dniem 1 lipca 2006 r. W związku z tym argumentacja spółki oparta na dotychczasowym stosowaniu kwestionowanego oznakowania nie znajdowała uzasadnienia. Powołując się na przepis art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, organ uznał, że nie ma znaczenia dla wprowadzenia klientów w błąd to, że etykietowane były partie artykułów po 10 i 15 kg, gdyż chodzi o informacje udzielane im w jakikolwiek sposób. Oceniając zachowanie spółki jako wynikające z braku dołożenia należytej staranności, a nie z działania umyślnego, nieeksponowanie w zdecydowany sposób znaku towarowego i wielkość produkcji, organ odwoławczy uznał za odpowiednią wysokość nałożonej kary pieniężnej. Nałożona kara pieniężna uwzględniała również ten fakt, że cała wyprodukowana partia artykułu spożywczego nie weszła jeszcze do sprzedaży oraz to, że nieprawidłowość działania skarżącej stwierdzono po raz pierwszy. Powołane rozporządzenia nr 2092/91 obowiązywało od 1 stycznia 2009 r., co dawało spółce czas na zapoznanie się z jego treścią i dostosowanie oznakowań produktów do jego wymagań. Na decyzję S. sp. j. z siedzibą w L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów art. 2 lit. k), art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 834/2007, art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b u.r.e. przez ich błędne zastosowanie. Cytując przepisy art. 23 ust. 1 i art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 skarżąca stwierdzała, że żadna z zakwestionowanych partii towaru nie posiadała w opisie produktu terminu sugerującego jego ekologiczne pochodzenie, a nazwa (firma spółki) nie mieści się w regulacji art. 23 ust. 1 rozporządzenia, jako niewynikająca z definicji z jego art. 1 ust. 2. "Nazwa firmowa" podana przez ten przepis oznacza bowiem nazwę (markę) produktu, a nie nazwę (firmę) producenta. Zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 834/2007 producent produkujący produkty ekologiczne może również produkować produkty konwencjonalne, co stawia pod znakiem zapytania uprawnienia producenta wynikające z tego rozporządzenia. Skarżąca podkreślała, że organ odwoławczy, odwołując się do przepisów ustawy o jakości handlowej, błędnie uznał wprowadzanie konsumentów w błąd przez spółkę co do metod wytwarzania produktu. Niezamieszczenie na etykiecie produktu nazwy producenta naruszałoby przepis art. 7 ust. 1 tej ustawy, tym samym spółka miała obowiązek zidentyfikowania produktu swoją firmą, a organ administracji nie uzasadnił dlaczego przez dookreślenie producenta klient miałby zostać wprowadzony w błąd. Zdaniem skarżącej z decyzji nie wynika co było podstawą jej wydania, bowiem z jednej strony organ administracji jako podstawę rozstrzygnięcia podał ustawę o rolnictwie ekologicznym nakładając karę pieniężną za wprowadzenie do obrotu kwestionowanego produktu, a z drugiej za podstawę prawną uznał naruszenie przepisów ustawy o jakości handlowej, nakazując skarżącej poprawne oznakowanie produktów. Tymczasem inaczej kształtuje się odpowiedzialność na gruncie ustawy o jakości handlowej, a inaczej na podstawie ustawy o rolnictwie ekologicznym. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, w znacznym zakresie cytując uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. W myśl art. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym ustawa ta określiła zadania i właściwości organów administracji publicznej i jednostek organizacyjnych w rolnictwie ekologicznym w zakresie wykonania przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91. Skarżąca podkreślając wieloletnią działalność wykonywaną pod dotychczasową firmą "E." nie zauważyła faktu upływu z dniem 1 lipca 2006 r. okresu przejściowego, w którym mogła posługiwać się swoją dotychczasową firmą (znakiem towarowym) przy nakładaniu jej na swoje produkty. Po dacie 1 lipca 2006 r., zgodnie z art. 2 pkt 5 u.r.e. w związku z art. 39 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007, miały zastosowanie przepisy tego rozporządzenia określające stosownie do jego art. 2 lit. c) co jest produktem ekologicznym – produkt pochodzący z produkcji ekologicznej lub z nią związany. W sprawie jest poza sporem, że skarżąca takich produktów nie wytwarzała, jak i to, że stosownie do art. 29 rozporządzenia nie posiadała właściwego świadectwa (certyfikatu) nadającego jej uprawnienia producenta ekologicznego (art. 2 pkt 2 u.r.e. w związku z art. 2 lit. d) rozporządzenia nr 834/2007). Zdaniem spółki oznakowanie produktów nazwą jej przedsiębiorstwa (firmą) "E." było dopuszczalne w świetle definicji oznakowania z art. 2 lit. k) rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że "znakowanie" oznacza wszelkie terminy, słowa, dane szczegółowe, znaki towarowe, nazwy firmowe, ilustracje lub symbole powiązane z wszelkimi opakowaniami i umieszczane na nich, a także na dokumentach, materiałach informacyjnych, etykietach, tabliczkach, pierścieniach lub opaskach towarzyszących produktowi lub odnoszących się do niego. Cytując wymieniony przepis skarżąca podkreślała, że "nazwa firmowa" nie jest pojęciem równoznacznym z "nazwą firmy", gdyż odpowiada określeniu "marka". Nakładając zatem na produkty swoją nazwę (firmę) była do tego nie tylko uprawniona, lecz w szczególności zobowiązana obowiązkiem identyfikacji pochodzenia produktu. Nie uchybiając nic temu obowiązkowi, na który powoływała się skarżąca, należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 lit. k) rozporządzenia "znakowanie" oznacza wszelkie terminy, słowa, dane szczegółowe w tym znaki towarowe, które nie mogą być stosowane przez producenta nie spełniającego wymagań z art. 2 lit. a) rozporządzenia, zgodnie z którymi "produkcja ekologiczna" oznacza stosowanie metody produkcji zgodnej z zasadami określonymi w rozporządzeniu na wszystkich etapach produkcji, przygotowania i dystrybucji, gdyż jej produkty nie pochodziły z produkcji ekologicznej lub z taką produkcją nie były związane (art. 2 lit. c) rozporządzenia). W tych warunkach Sąd w składzie orzekającym nie uznał za trafny zarzut skarżącej oparty na interpretacji art. 2 lit. k) rozporządzenia. Spółka bowiem sprowadziła interpretację tego przepisu jedynie do rozumienia pojęcia "nazwa firmowa" nie dostrzegając innych określeń terminu "znakowanie", w tym tego, że określenie to "oznacza wszelkie terminy, słowa, dane szczegółowe w tym znaki towarowe". Jeżeli zatem umieszczała na opakowaniach swoich produktów nazwę (firmę) swojego przedsiębiorstwa z wyrażeniem nieodpowiadającym wymaganiom z art. 2 lit. a), b) i d) rozporządzenia, to naruszała również jego przepis art. 2 lit. k) w związku z art. 23 ust. 1 i ust. 2. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 1 rozporządzenia produkt opatrzony jest terminem odnoszącym się do ekologicznej metody produkcji, jeżeli przy znakowaniu, w materiałach reklamowych lub dokumentach handlowych taki produkt, jego składniki lub materiały paszowe opisywane są za pomocą terminów sugerujących nabywcy, że produkt ten, jego składniki lub materiały paszowe zostały uzyskane zgodnie z przepisami określonymi w rozporządzeniu. Zwłaszcza terminy wymienione w załączniku, ich pochodne lub wersje skrócone, jak np. "bio" i "eko", używane samodzielnie lub łącznie, mogą być stosowane na terenie Wspólnoty i we wszystkich językach Wspólnoty w znakowaniu i reklamie produktu, który spełnia wymogi określone na mocy rozporządzenia lub zgodnie z rozporządzeniem. (...). Przepis ten nie ogranicza, tak jak rozumie go skarżąca, oznakowania odnoszącego się jedynie do składników produktu, gdyż określa oznakowanie jako odnoszące się do ekologicznej metody produkcji produktu, jeżeli przy znakowaniu, w materiałach reklamowych lub dokumentach handlowych taki produkt, (jego składniki lub materiały paszowe) opisywane są za pomocą terminów sugerujących nabywcy, że produkt ten, (jego składniki lub materiały paszowe) zostały uzyskane zgodnie z przepisami określonymi w niniejszym rozporządzeniu. Zatem oznakowanie odnosi się nie wyłącznie do składników produktu, lecz przede wszystkim do samego produktu, co potwierdza treść art. 23 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym terminy, o których mowa w ust. 1, nie są stosowane na terenie Wspólnoty i w żadnym z języków Wspólnoty w znakowaniu, reklamie i dokumentach handlowych produktu, który nie spełnia wymogów wymienionych w rozporządzeniu, chyba że nie są używane w odniesieniu do produktów rolnych w żywności lub paszy lub wyraźnie w żaden sposób nie łączą się z produkcją ekologiczną. Ponadto nie stosuje się żadnych terminów, w tym terminów stosowanych w znakach towarowych, ani praktyk używanych w znakowaniu lub reklamie mogących wprowadzić w błąd konsumenta lub użytkownika poprzez sugerowanie, że produkt lub składniki spełniają wymogi wymienione w rozporządzeniu. Jest poza sporem, że na etykietach produktów poddanych kontroli spółka używała swojej nazwy, w której występowało wyrażenie "E." będące skrótem słowa "ekologiczne", do używania którego, jako do oznaczania produktu ekologicznego, w myśl art. 2 lit. a), b), d) i k) rozporządzenia, nie miała uprawnienia. Oznakowania tego zgodnie z art. 2 lit. k) rozporządzenia spółka nie mogła powiązywać, jak określa to przepis, z żadnymi opakowaniami przez umieszczanie go na nich, a także na dokumentach, materiałach informacyjnych, etykietach, tabliczkach, pierścieniach lub opaskach towarzyszących produktowi lub odnoszących się do niego. W związku z tym prawnie obojętny był fakt, że oznakowanie to znajdowało się na opakowaniach zbiorczych produktu, gdyż również zakaz ten obejmował te opakowania. Przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym i rozporządzenia nr 834/2007 formułując zakaz oznakowywania produktów na ich opakowaniach niezgodnie z wymaganiami rozporządzenia określają powody natury formalnej tego zakazu mając na uwadze dobro konsumenta (nabywcy) tych produktów. W świetle przepisów ustawy i rozporządzenia ów nabywca jest chroniony przed wprowadzeniem w błąd co do pochodzenia produktu jako ekologicznego na wszystkich etapach wprowadzania go na rynek [art. 2 lit. a) i lit. b) w związku z lit. k) rozporządzenia]. Zakaz oznakowywania produktu niezgodnie z rozporządzeniem obejmuje również produkt, który ma zostać wprowadzony na rynek (art. 1 ust. 2 rozporządzenia). Skarżąca kwestionując powołane w decyzji podstawy prawne jej wydania podnosiła, że nie wie na jakich przepisach w rezultacie rozstrzygnięcie zostało oparte. Organ administracji jednoznacznie określił, że nałożył na spółkę karę pieniężną na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 5 lit. b), ust. 3 pkt 1 lit. b) i art. 26 ust. 1 i ust. 2 u.r.e. Wskazując w związku z tym na art. 1 u.r.e. omawiany na wstępie, który określa przepisy mające zastosowanie w tego rodzaju sprawach, należy zauważyć, że ustawa o rolnictwie ekologicznym jest ściśle powiązana z wymienionym w tym przepisie rozporządzeniem nr 834/2007. Przepisy ustawy, określając jakie okoliczności organ administracji bierze pod uwagę nakładając karę pieniężną, odwołują się do wymienionego rozporządzenia. Nie ma zatem wątpliwości, iż organ administracji wydając rozstrzygnięcie zastosował przepisy odpowiednie w sprawie. To że odnosił się do przepisów innych aktów normatywnych można było uznać za próbę systemowego uzasadnienia, na podstawie przepisów dotyczących prawa żywnościowego, zaskarżonej decyzji. Nie powinno jednak budzić wątpliwości na jakiej podstawie organ administracji nałożył karę pieniężną (ustawa o rolnictwie ekologicznym) w związku z naruszeniem jakiego rozwiązania wspólnotowego (rozporządzenie nr 834/2007). Nakładając karę pieniężną organ administracji miał na uwadze ustalenia kontroli, których spółka nie kwestionowała. Kierował się również przesłankami z art. 26 ust. 1 u.r.e. uwzględniając stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia spółki, zakresem ustalonego naruszenia, jej dotychczasową działalnością i wielkością obrotów za okres poprzedzający kontrolę. Wszystkie te względy zostały przez organ administracji szczegółowo w decyzji omówione na uzasadnienie wysokości nałożonej sankcji. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.