VI SA/Wa 2479/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nogal Sędziowie Sędzia WSA Honorata Łopianowska Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "[...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 23 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę Przedmiotem skargi [...] w W. (dalej: "Spółdzielnia", "Strona", "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2024 r. znak [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy: Podczas przeprowadzonej w dniu 28 sierpnia 2020 r. kontroli pasa drogowego ul. P. w W. (naprzeciwko nr [...]), stwierdzono umieszczenie w nim sześciu pojemników na odpady komunalne bez wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych zezwolenia zarządcy drogi. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 31 sierpnia, 23 i 24 września oraz 21 października 2020 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie sześciu pojemników na odpady, natomiast kontrola przeprowadzona w dniu 20 stycznia 2021 r. potwierdziła nielegalne funkcjonowanie pięciu pojemników na odpady. W związku z powyższym zostało wszczęte postępowanie, o czym poinformowano Stronę. W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Prezydent [...] (dalej także: "organ I instancji") wymierzył Spółdzielni karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. P. naprzeciwko nr [...] w dniach 28 i 31 sierpnia, 23 i 24 września oraz 21 października 2020 r. poprzez umieszczenie w nim sześciu pojemników na odpady komunalne (trzy pojemniki o powierzchni 0,23 m2 każdy, dwa pojemniki o powierzchni 0,34 m2 każdy oraz jeden pojemnik o powierzchni 1,15 m2), a w dniu 20 stycznia 2021 r. – pięciu pojemników na odpady komunalne (trzy pojemniki o powierzchni 0,23 m2 każdy, dwa pojemniki o powierzchni 0,34 m2) bez zezwolenia zarządcy drogi, w wysokości 1 287 zł. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.), dalej: "u.d.p.", oraz m.in. uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia decyzji Strona zajęła pas drogowy ulicy P. w W. (naprzeciwko nr [...]) bez zezwolenia zarządcy drogi, w związku z ustawieniem na tym terenie pojemników na odpady. W dniach 28, 31 sierpnia 2020 r., 23-24 września 2020 r. i 21 października 2020 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez sześć pojemników na odpady (trzy pojemniki o powierzchni po 0,23m2, dwa – po 0,34m2, jeden - 1,15 m2, a w dniu 20 stycznia 2021 r. – pięć pojemników na odpady (trzy pojemniki o powierzchni po 0,23m2, dwa – po 0,34m2). W związku z powyższym za samowolne zajęcie pasa drogowego została na Stronę nałożona kara pieniężna. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7, 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niewszechstronne rozważenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i zaniechanie przeprowadzenia wszelkich niezbędnych dowodów potrzebnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; 2) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przypisaniu Spółdzielni statusu strony w niniejszym postępowaniu; 3) naruszenie prawa materialnego tj.: art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez niewskazanie granic zajętego pasa drogowego oraz kolizji pojemników na odpady z tym pasem drogowym. W uzasadnieniu Spółdzielnia podniosła m.in., że przedmiotowe kontenery służą do obsługi kiosku, który to obiekt został wynajęty. Wprawdzie z treści umowy wynika, że do obowiązków wynajmującego należy obowiązek odprowadzania ścieków i wywożenia nieczystości, jednakże nie oznacza to, że na Spółdzielni ciąży obowiązek administrowania pojemnikami na odpady komunalne. Wskazała także, że jej zdaniem granice pasa drogowego nie zostały ustalone. W związku z wniesionym odwołaniem, po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] maja 2024 r., zaskarżoną w sprawie, utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że z akt sprawy nie wynika by Spółdzielnia legitymowała się stosownym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Wskazało, że prawidłowo ustalono, iż stroną postępowania jest Spółdzielnia. W tym zakresie Kolegium przytoczyło § 6 umowy najmu z dnia 1 lipca 1998 r. oraz wskazało na treść pisma z dnia 11 grudnia 2020 r. spółki M. Spółka ta wskazała, że liczba i miejsce ustawienia pojemników były wskazywane przez właściciela/zarządcę nieruchomości. Natomiast fakt zajęcia pasa drogowego został ustalony na podstawie protokołu kontroli oraz dokumentacji fotograficznej, a także wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów oraz mapy zasadniczej z wrysowaną lokalizacją obiektu i z zaznaczoną granicą pasa drogowego ul. P. Kolegium wywiodło także, że prawidłowo obliczono wysokość kary pieniężnej, mając na uwadze liczbę dni samowolnego zajęcia pasa drogowego, zajętą powierzchnię oraz wysokość stawki, zgodną z uchwałą rady m.st. Warszawy z dnia 1 marca 2018 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia, zaskarżając ją w całości. Decyzji tej zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i 107 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w sprawie i zaniechanie dokonania wykładni umowy najmu, 2) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przypisaniu Skarżącej statusu strony w niniejszym postępowaniu; II. prawa materialnego - art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, iż zajęty grunt stanowi pas drogowy. W oparciu o powyższe zarzuty Strona wniosła o uchylenie decyzji zaskarżonej i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Spółdzielni zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Spółdzielnia wskazała, że organ odwoławczy wyciągnął błędne wnioski z treści § 6 umowy najmu. Postanowienie umowne kreuje jedynie obowiązek zapewniania odbioru odpadów przez uprawniony podmiot. Kiosk został wynajęty innemu podmiotowi i to ten podmiot administruje pojemnikami. Natomiast fakt podpisania zgłoszenia przez Stronę nie decyduje o tym, że to Strona administruje pojemnikami. Spółdzielnia zarzuciła także, że miejsce w którym znajdują się pojemniki nie stanowi pasa drogowego oraz, iż w toku postępowania nie ujawniono, iż była ona świadoma bezprawnego zajęcia pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na Spółdzielnię karę pieniężną w wysokości 1 287 zł, za zajęcie pasa drogowego ul. P. w W. (naprzeciwko nr [...]) w dniach 28, 31 sierpnia, 23-24 września oraz 21 października 2020 r., a także w dniu 20 stycznia 2021 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 u.d.p. (tj. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 470, ze zm.). Co do zasady zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Ww. zezwolenie, zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p., dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi zaś, że "Za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.". Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. Wedle definicji zawartej w art. 4 pkt 1 u.d.p., w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 1768) "Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.". Stosownie do art. 8 § 1 k.p.a. "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania." Przepis art. 7 k.pa. statuuje zaś zasadę prawdy obiektywnej zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Z kolei zgodnie z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody w łączności. W ocenie Sądu, oceniając postępowanie organów nie można postawić im skutecznie zarzutu wykroczenia poza ww. reguły postępowania wyjaśniającego. W sprawie przeprowadzono szereg czynności mających na celu ustalenie istotnych okoliczności faktycznych, z punktu widzenia mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, a Strona uczestniczyła w sposób czynny w postępowaniu wyjaśniającym. Dodatkowo wskazać trzeba, że odpowiedzialność administracyjna za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego ma charakter obiektywny, jest niezależna od winy sprawcy, albowiem ustawową przesłankę nałożenia kary pieniężnej stanowi faktyczne zajęcie pasa drogowego, zaś okolicznościami uwalniającymi od tej odpowiedzialności są: dysponowanie przez sprawcę stosownym zezwoleniem zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego lub wykazanie, że zajęcie pasa drogowego w konkretnym przypadku nie wymagało takiego zezwolenia. Zauważyć przy tym trzeba, że Spółdzielnia zajmując pas drogowy miała świadomość, że pozwolenia na zajęcie tego pasa, w dniach wskazanych w decyzji, nie posiada. W tym zakresie zarzut skargi, że nie ustalono czy dokonujący zajęcia uświadamiał sobie, że czyni to wbrew zakazowi, nie zasługiwał na uwzględnienie. W sprawie ustalono, że objęte postępowaniem pojemniki na odpady komunalne zajmowały pas drogowy ul. P. W ocenie Sądu ustalenie to znajduje potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym w postaci: protokołu z kontroli pasa drogowego w dniu 28 sierpnia 2020 r., kart kontroli zajęcia pasa i zawartej w aktach sprawy dokumentacji fotograficznej, w tym na nośniku DVD, wypisu z rejestru gruntów oraz wydruku mapy zasadniczej z wrysowaną przez geodetę linią granicy pasa drogowego w rejonie posadowienia obiektów zajmujących pas drogowy. Na mapie tej naniesiono także lokalizację obiektów. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie narusza prawa przyjęcie, wbrew twierdzeniom skargi, że okoliczność zajęcia pasa drogowego została w sprawie wykazana urzędowym dokumentem geodezyjnym, określającym z jednej strony linie graniczne pasa drogowego, o jakim stanowi art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej - kolizję umieszczonych w pasie drogowym obiektów z tymi liniami, w sposób pozwalający stwierdzić zajęcie tego pasa. Nie budzi wątpliwości, że działka nr [...] stanowiąca drogę powiatową (ul. P.) należy do W. Zwrócić należy uwagę, że Skarżąca nie podważyła opracowania geodezyjnego znajdującego się w aktach sprawy, ograniczając się do stanowiska, że miejsce w którym usytuowano pojemniki nie stanowi pasa drogowego. Z kolei przepisy art. 107 § 1-3 k.p.a. wskazują na elementy jakie winna zawierać decyzja. W ocenie Sądu, brak jest także podstaw do zakwestionowania stanowiska organów, że to Spółdzielnia faktycznie dopuściła się zajęcia pasa drogowego, a tym samym była podmiotem zobowiązanym do uzyskania stosownego zezwolenia na jego zajęcie, którego brak skutkować musiał nałożeniem kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Na swoją obronę Spółdzielnia podniosła, że administratorem rzeczonych pojemników na odpady jest najemca lokalu użytkowego, przy którym ustawione były sporne pojemniki. Jak ustalono, Spółdzielnia – jako zarządca lokalu użytkowego (kiosk) położonego w W. przy ul. P., oddała ten lokal w użytkowanie innemu podmiotowi. Z § 6 umowy najmu wynika, że wynajmujący zobowiązał się m.in. do wywozu nieczystości. Powyższy zapis umowy oraz pisma podmiotów gospodarujących odpadami, pozwalają na ustalenie, że ustawienie przedmiotowych pojemników w pasie drogowym ul. P. nastąpiło na zlecenie Spółdzielni (por. pismo z dnia 28 września 2020 r. oraz pismo z dnia 11 grudnia 2020 r.). W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego powinna obciążać podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, ponieważ dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nakładana jest na podmiot, który faktycznie zajmuje pas, a zarazem jest sprawcą czynu objętego tą sankcją (zob. wyrok WSA w Łodzi z 22.10.2008 r. III SA/Łd 272/08, wyrok WSA w Gliwicach z 19.09.2010 r. II SA/Gl 57/10, wyrok WSA we Wrocławiu z 21.07.2011 r. III SA/Wr 227/11 czy wyrok WSA w Olsztynie z 8.08.2012 r. II SA/Ol 1049/11). Oceniając zatem materiał dowodowy zebrany w sprawie w łączności, stwierdzić należy, że Kolegium co do zasady nie naruszyło prawa, uznając że decyzja winna być skierowana do Spółdzielni. W konsekwencji stanowisko Spółdzielni, że to najemca lokalu użytkowego winien zostać uznany za stronę w niniejszym postępowaniu, nie zasługiwało na uwzględnienie. Odnosząc się zaś do argumentacji Strony, że w decyzji nr [...] za podmiot, który zajął pas drogowy został uznany najemca lokalu użytkowego, wskazać trzeba, że w każdej sprawie organy mają obowiązek ustalić stan faktyczny, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a. W sprawie ustalono, że w dniach wskazanych w decyzji zaskarżonej, zajęcia pasa drogowego dopuściła się Spółdzielnia, co wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie. Okoliczności, że to na jej zlecenie pojemniki na odpady komunalne zostały ustawione, Spółdzielnia nie przeczy. Dodać przy tym trzeba, że Spółdzielnia nie wskazuje, by przywoływana przez nią decyzja obejmowała ten sam okres. Zatem okoliczność, że w innym okresie odpowiedzialność za faktyczne zajęcie pasa drogowego, została przypisana innemu podmiotowi, co do zasady, nie może podważać legalności decyzji zaskarżonej. Nadto wskazać należy, że z protokołu kontroli wynika, iż pojemniki zostały pomierzone, ustalono zatem wielkość zajętej powierzchni pasa drogowego. Ustalono także stawkę opłaty, stanowiącej punkt wyjścia do naliczenia kary w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. Organ odwoławczy rozważył nadto kwestię możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, mając na uwadze przepisy art. 189f § 1 i § 2 k.p.a., dochodząc do wniosku, że brak jest podstaw do zastosowania tej instytucji, wskazując w szczególności na brak znikomości naruszenia prawa. Zdaniem Sądu ocena Kolegium w tym zakresie nie jest sprzeczna z prawem. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja zasadniczo nie narusza prawa. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów zarówno prawa materialnego jak i postępowania, w tym wskazanych w treści skargi – art. 7, 8, 28, 77, 80 i 107 k.p.a., a także art. 40 ust. 12 u.d.p., które mogłoby skutkować wyeliminowaniem z obrotu kontrolowanej decyzji. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy o których mowa w art. 107 § 1-3 k.p.a. Z tych przyczyn, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Sąd skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a. (zgodny wniosek stron).