VI SA/Wa 249/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. f, art. 92 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 7.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. nr 39, poz. 251 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego S. K. od decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 7.000 zł, w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 6.000 zł, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 7.000 zł. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu oraz wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia. Powyższe ustalono podczas kontroli drogowej w dniu [...] kwietnia 2010 r., na obwodnicy T., na drodze krajowej nr [...], potwierdzonej protokołem nr [...]. Do kontroli zatrzymano pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Kontrolowanym zespołem pojazdów kierował skarżący. W chwili zatrzymania przewoził ładunek odpadów z papieru i kartonu o kodzie [...] z B. z firmy C. Sp. z o.o. do miejscowości O. do firmy S. S.A. Ładunek podjął za pośrednictwem spedytora firmy S. Sp. z o.o. z siedzibą w B., do kontroli kierowca okazał kwit wagowy nr [...]. Skarżący posiadał licencje na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy o numerze [...]. Wypis z ww. licencji okazał w trakcie kontroli. W toku kontroli ustalono ponadto, iż zainstalowany w pojeździe tachograf nie posiadał ważnego badania okresowego. Protokół kontroli został podpisany przez kierowcę (przewoźnika) bez zastrzeżeń. Wymagane zezwolenie zostało wydane skarżącemu przez Starostę [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., a więc po kontroli drogowej. Organ I instancji nałożył karę pieniężną w wysokości 7.000 zł, na którą składała się kara pieniężna w wysokości 6.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia oraz kara pieniężna w wysokości 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu. W uzasadnieniu nałożenia kary 6.000 zł organ wskazał, że posiadacz odpadów, który prowadzi działalność w zakresie zbierania lub transportu odpadów obowiązany jest uzyskać zezwolenie, którego strona nie miała. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzaju odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności (Dz. U. Nr 16 z 2004 r. poz.154) nie ma zastosowania w sprawie niniejszej, gdyż dotyczy ono tylko placówek handlowych prowadzących sprzedaż produktów, po których rozpakowaniu powstają odpady. Od tej decyzji w części dotyczącej kary pieniężnej w kwocie 6.000 zł odwołał się S. K. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucał naruszenie art. 28 ustawy o odpadach polegające na jego niewłaściwej wykładni poprzez przyjęcie, że wykonujący transport odpadów powinien w każdym przypadku posiadać zezwolenie. Z ostrożności zarzucił naruszenie art. 92 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary niewspółmiernie wysokiej do okoliczności, a zwłaszcza do stopnia zawinienia. Wniósł o zwrócenie się do S. S.A. z siedzibą w O., ew. do właściwego organu, o udzielenie informacji, czy spółka ta posiada zezwolenie na transport odpadów z papieru i makulatury. Przyznał, iż w dacie kontroli nie posiadał zezwolenia na transport makulatury ale wskazał, że wykonywał transport okazjonalnie na zlecenie ww. spółki, która zezwolenie posiadała. Powołał się na opinię Ministerstwa Środowiska – Dyrektora Departamentu Gospodarki Odpadami zawartą w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r., z której wynika, iż posiadacz odpadu, posiadając zezwolenie na transport odpadów może na podstawie umowy wynająć do tego celu środki transportu. Transport odpadów może odbywać się w oparciu o zezwolenie uzyskane przez posiadacza odpadu i nie jest wówczas wymagane poświadczenie wykonania usługi transportu na karcie przekazania odpadu. Powołując się na sytuację majątkową wnosił o zmniejszenie kary do kwoty 500 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] października 2010 r. zwrócił się z zapytaniem do firmy S. Sp. z o.o. z siedzibą w B., czy zleciło skarżącemu wykonanie przewozu odpadów w dniu [...] kwietnia 2010 r., czy też wynajęło od niego pojazd wraz z kierowcą. W odpowiedzi na powyższe zapytanie spółka pismem z dnia [...] października 2010 r. poinformowała, iż zleciła przedsiębiorcy S. K. usługę transportową przewozu makulatury. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy o odpadach prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia z zastrzeżeniem art. 31 ust.1, art. 32 ust. 1 i 33 ust. 1a i 4. Zezwolenie na transport odpadów jest decyzją administracyjną wydaną na wniosek. Skarżący wykonywał usługę transportową odpadów, które stosownie do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz.1206) znajdują się w podgrupie [...] (opakowania z papieru i tektury). Odnosząc się do opinii Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska, na którą powołał się skarżący, wskazał, iż ustawa o odpadach nie nakłada na posiadacza zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadami obowiązku posiadania własnych środków transportu. Może on na podstawie umowy wynająć do tego celu odpowiednie środki transportu i wówczas transport jest realizowany w oparciu o posiadane zezwolenie. Taka sytuacja, tj. wynajęcie środka transportu, nie występuje w przedmiotowej sprawie; skarżący wykonywał usługę transportu odpadów na podstawie zlecenia usługi transportu. Odnośnie wysokości nałożonej kary organ odwoławczy wyjaśnił, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Oznacza to, iż w przedmiotowym stanie faktycznym kara pieniężna wynosi 6.000,00 zł. i nie może być określona inaczej. Decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2010 r. S. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Powtórzył zarzuty jak w odwołaniu. W uzasadnieniu skargi wywiódł jak w odwołaniu, iż transport odpadów o symbolu [...] jako wymienionych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2003 r. wydanym na podstawie art. 33 § ust. 4 ustawy o odpadach, nie wymaga zezwolenia. Powtórzył, iż błędne jest stanowisko organu, iż powinien posiadać zezwolenie skoro zezwolenie posiadała spółka, która zleciła transport odpadów. Z ostrożności podniósł, że przy przyjęciu istnienia obowiązku posiadania przez niego zezwolenia winien być zastosowany przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, bowiem działał w usprawiedliwionym przekonaniu o braku konieczności posiadania zezwolenia na transport odpadów. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podkreślając, iż przepis art. 33 § ust. 4 ustawy o odpadach nie mógł mieć zastosowania w sprawie bowiem podmiot przekazujący odpad nie był placówką handlową w rozumieniu § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzaju odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia na prowadzenie działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W dniu kontroli skarżący, będąc przedsiębiorcą, przewoził ładunek odpadów z papieru i tektury o kodzie [...] i nie okazał zezwolenia na przewóz odpadów innych niż niebezpieczne bowiem zezwolenia nie posiadał. Przedłożone w toku postępowania zezwolenie, wydane po dacie kontroli, z oczywistych względów nie ma znaczenia dla oceny stwierdzonego naruszenia. Opakowania z papieru i tektury, które przewoził skarżący wymienione są w katalogu odpadów zawartym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów, wydanym na postawie art. 4 ustawy o odpadach. Odpady te opatrzone są kodem [...] i zakwalifikowane jako odpady nie będące odpadami niebezpiecznymi. Są to więc odpady sklasyfikowane w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o odpadach i podlegające uregulowaniom tej ustawy, czego skarżący zresztą nie kwestionuje. Jak wynika z art.1 ustawy o odpadach jej celem jest takie określenie zasad postępowania z odpadami, które zapewnia ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a także zapobieganie powstawaniu odpadów, ograniczenie ich ilości i negatywnego oddziaływania na środowisko, odzysk i unieszkodliwianie. Realizacji tych celów podporządkowane są dalsze uregulowania ustawy, która w licznych przepisach przewiduje daleko idącą reglamentację działalności związanej z odpadami. W art. 28 ust. 1 ww. ustawy ustanowiona jest ogólna zasada, że "prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wymaga zezwolenia, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 33 ust.1a i 4". Art. 31 ust. 1 i art. 32 ust. 1 określają wyjątki, kiedy działalność wytwórcy lub posiadacza odpadów w zakresie odzysku, unieszkodliwiania, zbierania lub transportu odpadów jest zwolniona z obowiązku uzyskania zezwolenia. Wyjątki te mają ograniczony i ściśle określony zakres, a zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia jest zastąpione innymi formami reglamentacji. Uregulowania te nie dotyczą skarżącego, nie dotyczy również wyjątek zawarty w art. 33 ust. 1a oraz wyjątek zawarty w art. 33 ust. 4 ustawy o odpadach, na ten ostatni przepis powołał się skarżący. Art. 33 ust. 4 ustawy zawiera delegację dla ministra do spraw gospodarki do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów oraz podstawowe wymagania dla zbierania lub transportu tych odpadów. To ten przepis stanowił podstawę do wydania rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie rodzajów odpadów, których zbieranie lub transport nie wymagają zezwolenia. Jak wynika z powyższego ww. rozporządzenie określa wyjątek od obowiązku uzyskania zezwolenia na zbieranie i transport odpadów. Zgodnie z § 1 rozporządzenia, reguluje ono dwie kwestie ustalając w ten sposób granice ustanowionego wyjątku: 1) określa rodzaje odpadów, których zbieranie lub transport nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu oraz 2) określa podstawowe wymagania dla zbierania lub transportu tych rodzajów odpadów. Zgodnie z załącznikiem do tego rozporządzenia opakowania z papieru i tektury oznaczone kodem [...]należą do odpadów, których zbieranie lub transport, zgodnie z rozporządzeniem, nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów. Jak zasadnie wskazał organ zwolnienie z obowiązku posiadania zezwolenia na transport odpadów oznaczonych kodem [...] nie dotyczy jednak wszelkiego ich transportu, a jedynie transportu dokonywanego przez placówki handlowe prowadzące sprzedaż produktów, po których rozpakowaniu powstają odpady. Z treści § 3 rozporządzenia wynika, że "zbieranie odpadów odbywa się w palcówkach handlowych prowadzących sprzedaż wyrobów w opakowaniach, po zużyciu których powstają odpady, określone w załączniku do rozporządzenia". Placówki handlowe, które handlują wyrobami przemysłowymi podlegającymi zużyciu oraz te, w których po rozpakowaniu towarów powstają odpady w postaci opakowań mają więc prawo bez zezwolenia zbierać te zużyte wyroby oraz opakowania, a także je magazynować (§ 4). Z literalnego brzmienia regulującego transport odpadów § 7 rozporządzenia wynika, że nie chodzi o wszelki transport odpadów wymienionych w załączniku do rozporządzenia, tylko o transport odpadów w postaci zużytych produktów do placówek handlowych prowadzących ich zbiórkę tj. do placówek handlowych handlujących wyrobami przemysłowymi podlegającymi zużyciu, które bez zezwolenia prowadzą zbiórkę zużytych wyrobów oraz transport zużytych opakowań z placówek handlowych do następnego posiadacza prowadzącego lub uczestniczącego w procesie odzysku lub unieszkodliwiania. Zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia nie jest więc wszelki transport odpadów wymienionych w rozporządzeniu, ale tylko ich transport między określonymi w rozporządzeniu podmiotami tj. na ściśle określonych trasach: do placówek handlowych prowadzących zbiórkę bez zezwolenia oraz z placówek handlowych do posiadacza utylizującego odpady. Tylko tak ograniczony transport opakowań o symbolu [...] jest zwolniony z obowiązku uzyskania zezwolenia. Wskazać należy, że zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia na transport odpadów jest wyjątkiem od ustanowionej w art. 28 § 1 ustawy o odpadach zasady, że transport odpadów wymaga zezwolenia. Wyjątek musi być, zgodnie z ogólnie przyjętymi regułami wykładni, interpretowany ściśle. Brak więc podstaw do przyjęcia, że rozporządzenie dotyczy wszelkiego transportu odpadów wymienionych w załączniku, bowiem z treści § 7 wynika wyraźnie, że chodzi o transport tylko między wskazanymi w tym przepisie podmiotami, z których jeden jest placówką handlową prowadzącą zbiórkę odpadów lub wytwarzającą odpady (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1795/06, LEX nr 312049). Jak wynika z prawidłowo poczynionych ustaleń, kontrolowany transport nie był transportem od placówki handlowej będącej wytwórcą zużytych opakowań do podmiotu je utylizującego, tylko innym transportem opakowań, który to transport zleciła skarżącemu S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. Spółka ta przejęła odpady od firmy C. Sp. z o.o.. Odpady miały być dostarczone do S.S.A. z siedzibą w O. Przewóz odpadów był realizowany na podstawie zlecenia usługi przewozu skarżącemu, tj. firmie transportowej. W aktach znajduje się faktura VAT wystawiona przez skarżącego za wykonanie przez niego usługi transportowej spółce S.S.A. z siedzibą w O. Wprawdzie organ nie ustalał, która z ww. firm posiadała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenia działalności zakresie transportu odpadów (skarżący twierdził, iż spółka S. S.A.), ale w przedmiotowej sprawie nie miało to znaczenia. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, iż to skarżący będąc przedsiębiorcą, realizując zlecenie wykonywał transport odpadów nie posiadając stosownego zezwolenia. Uproszczona ewidencja z zastosowaniem tylko karty przekazania odpadu (art. 36 ust. 7a ustawy o odpadach), którą stosują prowadzący działalność wyłącznie w zakresie transportu odpadów, nie zwalniała skarżącego od obowiązku posiadania zezwolenia na działalność w zakresie transportu odpadów. Ponieważ skarżący takiego zezwolenia nie posiadał, a wykonywany transport nie był objęty zwolnieniem z obowiązku posiadania zezwolenia, nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za wykonywanie transportu odpadów innych niż niebezpieczne bez zezwolenia było uzasadnione. Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 3 oraz art. 92 ust. 4 (załącznik 7.2) ustawy o transporcie drogowym oraz art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach, wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 6.000 zł. Co do zarzutu skarżącego naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie, podniesionego w skardze, do którego organ w odpowiedzi na skargę nie zajął stanowiska, Sąd uznaje go za bezzasadny. Zgodnie z art. 93 ust. 7 ww. ustawy zasad nakładania kar nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Do takich sytuacji należy zaliczyć zdarzenia nadzwyczajne, niezależne od woli przedsiębiorcy. Nieznajomość przepisów przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w określonej dziedzinie nie jest okolicznością, o której mowa w cyt. przepisie. W związku z powyższymi ustaleniami, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji i skargę oddalił.