VI SA/Wa 2495/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi S. M., B. M., R. J., J. J., H. J., U. M., J. M., S. P. i H. P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 roku Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z art. 158 § 2 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. i art. 156 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku S. M., B. M., J. J., H. J., R. J., J. M., U. M., S. P. i H. P., reprezentowanych przez T. A. oraz wniosku S. M. w imieniu 157 stron postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2016 r., stwierdzającą, że: I. decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] września 2011 r. nr [...] uchylająca w części koncesję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] udzieloną P. Sp. z o.o. na poszukiwane i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie "P." i "O." została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej wykonania otworów wiertniczych na działkach oznaczonych numerami: 1) [...], obręb [...] S., M.; 2) [...], obręb [...] S., M.; 3) [...], obręb [...] O., M.; 4) [...], obręb [...] N., K.; 5) [...], obręb [...] S., M.; II. koncesja z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] udzielona P. Sp. z o.o. na poszukiwane i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie,,P." i "O." została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej wykonania otworów wiertniczych na działkach oznaczonych numerami: 1) [...], obręb [...] S., M.; 2) [...], obręb [...] S., M.; 3) [...], obręb [...] O., M.; 4) [...], obręb [...] N., K.. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2012 r. do Ministra Środowiska wpłynął wniosek W. S. oraz M. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] września 2011 r. nr [...] uchylającej w części koncesję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] udzieloną przez Ministra Środowiska P. Sp. z o.o. na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie "P." i "O.", położonego na terenie miast i gmin: M. i K. i szczegółowo opisał przebieg postępowania administracyjnego w sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę w wyniku złożonego środka odwoławczego wyjaśnił, że pozytywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Jednocześnie art. 156 § 2 K.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzania nieważności decyzji a mianowicie upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie toczy się w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy wyjątkowo - wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych - z enumeratywnie wyliczonych przyczyn można uznać decyzję za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Organ ustalił, że koncesja w części dotyczącej wykonania otworów wiertniczych na działkach o numerach ewidencyjnych [...], obręb [...] S., M.; [...], obręb [...] S., M., [...], obręb [...] O., M.; a decyzja z dnia [...] września 2011 r. dodatkowo (obok wymienionego w odniesieniu do koncesji zakresu) w części dotyczącej wykonania otworu wiertniczego na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] S., M. rażąco naruszają prawo, z uwagi na fakt, że za strony postępowania w sprawie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża węgla brunatnego w rejonie "P." i "O." zostały uznane osoby fizyczne, które w dacie jego wszczęcia, prowadzenia i wydania decyzji koncesyjnych nie żyły. W odniesieniu do koncesji z dnia [...] maja 2011 r. wadliwość ta dotyczyła trzech osób, tj.: S. S., który zmarł w dniu [...] sierpnia 1986 r., K. B., który zmarł w dniu [...] listopada 2008 r., K. W., który zmarł w dniu [...] stycznia 1996 r. W odniesieniu do decyzji z dnia [...] września 2011 r. wadliwość ta, prócz wymienionych w pkt 1-3 osób, dodatkowo dotyczyła W. S., który zmarł w dniu [...] maja 2011 r. Wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto przeprowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnych dowiodło, że zostały one skierowane do osoby, która nie była stroną w postępowaniu o udzielenie koncesji, co stanowi kwalifikowaną wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Po szczegółowej analizie stanu faktycznego sprawy Minister Środowiska uznał, że pomimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnych w części, należało, z powodu nieodwracalnych skutków prawnych w postaci rozpoczęcia działalności objętej koncesją (art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, Dz.U. z 2016 r. poz. 1131), ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji koncesyjnych z naruszeniem prawa, w części dotyczących wykonania otworów wiertniczych na działkach opisanych w sentencji decyzji z dnia [...] maja 2016 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] września 2016 r. Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się na stanowisko judykatury i orzecznictwa. Odnosząc się szczegółowo do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ uznał je za bezzasadne. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. M., B. M., J. J., H. J., R. J., U. M., J. M., H. P., S. P. podnieśli zarzuty: - rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 107 § 1 K.p.a., art. 106 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz art. 140 K.c. poprzez niedopatrzenie się rażącego naruszenia prawa w związku z całkowitym pominięciem, za wyjątkiem P. Sp. z o.o., stron w postępowaniu opiniującym, które poprzedzało wydanie koncesji, a które to postanowienia stały się prawomocne, z uwagi na brak wiedzy o ich wydaniu przez strony postępowania; - rażącego naruszenia prawa przez Ministra Środowiska przez uznanie, że pominięcie wszystkich stron w postępowaniu opiniującym nie stanowi rażącego naruszenia art. 106 K.p.a., art. 28 K.p.a. i art. 140 K.c., spełniającego przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważności koncesji z dnia [...] maja 2011 r.; - nierozpatrzenia zarzutu dotyczącego niedopełnienia obowiązkowi zawiadomienia stron o postępowaniu opiniującym, co zdaniem skarżących stanowi przekroczenie uprawnień, tj. tzw. przestępstwo urzędnicze poprzez niezwrócenie się do Prokuratury Rejonowej w P., czy toczy się postępowanie w celu ustalenia, czy wymienione organy popełniły przestępstwo urzędnicze; - brak rozstrzygnięcia i pozostawienie bez rozpatrzenia w orzeczeniu decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. wniosku dotyczącego rażącego naruszenia prawa przez Ministra Środowiska, Burmistrza K. i M., tj. art. 106 K.p.a. i art. 28 K.p.a. oraz art. 140 K.c. przez całkowite pominięcie stron postępowania opiniującego, całkowite pozbawienie stron udziału w tym postępowaniu, brak jakichkolwiek zawiadomień stron, brak doręczeń wydanych postanowień, pozbawienie wszystkich stron prawa do zaskarżenia i załatwienie sprawy tylko pomiędzy organami i P. Sp. z o.o.; - rażącego naruszenia art. 106 § 2 K.p.a. oraz art. 140 K.c. przez przyjęcie, że brak zawiadomienia wszystkich stron o zwróceniu się do organów opiniujących o zajęcie stanowiska w sprawie udzielenia koncesji nie stanowi rażącego naruszenia prawa; - pominięcie stanowiska Prokuratora Prokuratury Okręgowej w P. Wydział [...] wyrażonego w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. o obowiązku Sądu, w razie skutecznego zaskarżenia decyzji koncesyjnych do sądu administracyjnego, wzięcia pod uwagę z urzędu przesłanki wznowienia postępowania oraz przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji i odpowiednio uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji; - podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnych po zatwierdzeniu decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. dokumentacji geologicznej dla złoża O., co stanowi przekroczenie uprawnień i niedopełnienie obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa, jako że to nie Minister Środowiska decyduje o kolejności rozpatrywania spraw, które są ze sobą powiązane, ale wynika to z obowiązujących przepisów prawa. W ocenie skarżących decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. była w całości oparta na decyzji koncesyjnej z maja 2011 r. i mogła być wydana dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej; - rażącego przyjęcia przez Ministra Środowiska, że przeszkodą stwierdzenia nieważności jest wykonanie decyzji koncesyjnych na skutek wydania przez Ministra Środowiska decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. zatwierdzającej dokumentację geologiczną dla P. Sp. z o.o. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli i szczegółowo uzasadnili podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 16 § 1 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych- wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kpa i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 kpa jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie- muszą być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Tak więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kpa trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności są określone enumeratywnie w art. 156 § 1, choć z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 7 katalog nie ma charakteru zamkniętego. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 kpa. Z art. 156 § 2 k.p.a. wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z kolei art. 158 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Wskazane przepisy stanowią o negatywnych przesłankach stwierdzenia nieważności decyzji. Artykuł 156 § 2 wskazuje więc na dwie niezależne przesłanki negatywne stwierdzania nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu jak i nieodwracalne skutki prawne. Jeśli chodzi o upływ czasu to nie jest on przesłanką negatywną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, lecz negatywną przesłanką podjęcia decyzji o stwierdzeniu nieważności. W przypadku spełnienia przesłanki pozytywnej oraz przedawnienia organ podejmuje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Nieco inne znaczenie ma przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych. Dotyczy ona w szczególności wszystkich przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Przesłanka ta odnosi się przy tym do skutków prawnych, a nie faktów (por. A. Kowalska, Nieodwracalne skutki prawne jako negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 2 k.p.a. w odniesieniu do praw słusznie nabytych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 7-8, s. 75). Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji ani przywrócenia całego stanu prawnego istniejącego uprzednio. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r., I OSK 444/05, LEX nr 188819: "Nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a., rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej". Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winno zakończyć się decyzją. Może to być decyzja stwierdzająca nieważność, odmawiająca stwierdzenia nieważności albo stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, czy decyzja o umorzeniu postępowania. Decyzja stwierdzająca nieważność może mieć jedynie charakter wyjątkowy. Oznacza to, że stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad określonych w art. 156 § 1, zachodzi więc przesłanka pozytywna, a jednocześnie w sprawie nie występuje przesłanka negatywna (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1988 r., IV SA 948/87, za: E. Smoktunowicz, D. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 567). W każdym przypadku rozstrzygania o legalności decyzji, organ jest obowiązany do ustalenia nie tylko przesłanek pozytywnych nieważności, lecz także rozważyć i ocenić, czy kwestionowana decyzja podlega unieważnieniu, czy też z powodu np. wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych nie można stwierdzić jej nieważności i zachodzi konieczność stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja stwierdzająca naruszenie prawa zostaje wydana wówczas, gdy jednocześnie spełnione zostają przesłanki pozytywna i negatywna. Powoduje ona, że zaskarżona decyzja pozostaje w obrocie prawnym, stronie służy jedynie prawo do odszkodowania. Stąd wydanie jej wymaga szczególnie wnikliwego rozważenia skutków, jakie wywołała kwestionowana decyzja (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2012 r., II OSK 1143/11, LEX nr 1234131: "Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała. Dlatego też w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja". Przepisy szczególne mogą wyłączać niekiedy stwierdzanie nieważności na rzecz stwierdzania niezgodności decyzji z prawem. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym jest art. 42 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 9 czerwca 2011 prawo geologiczne i górnicze stanowiący, iż rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Reasumując należy stwierdzić, iż w rozpoznawanej sprawie organ administracji nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego ani też uchybień formalnoprawnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.