VI SA/Wa 2502/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2006 r. sprawy ze skargi E. K. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Uchwałą nr [...] z dnia [...].08.2004 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] działając na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 6.07.1982 r. o radcach prawnych i § 9 pkt 9 załącznika do uchwały nr 2/VI/2003 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 11.12.2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską oraz ustalenia wysokości opłaty konkursowej odmówiła E. K., skarżącemu w niniejszej sprawie, wpisu na listę aplikantów radcowskich w roku szkoleniowym 2004/2005. Uchwała ta, wskutek odwołania E. K., uchwałą nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...].10.2004 r. została uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] podjęła w dniu [...].01.2005 r. uchwałę nr [...]mocą której odmówiła wpisania E. K. na listę aplikantów radcowskich I roku aplikacji w roku 2004/2005. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że Rada OIRP w [...] uchwałą podjętą [...] stycznia 2004 r. postanowiła przeprowadzić konkurs na aplikację radcowską w roku 2004. W ocenie Rady uchwała ta, jako conditio sine qua non przeprowadzenia konkursu, wszczynała procedurę konkursową, a zatem postępowanie to zostało wszczęte przed wydaniem i ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Okoliczność, że kandydaci składali wnioski o dopuszczenie do konkursu w terminie późniejszym, nie ma wpływu na ocenę skuteczności wszczęcia procedury konkursowej w Izbie [...]. Zdaniem organu za takim stanowiskiem przemawiała okoliczność, że Minister Sprawiedliwości nie zgłosił sprzeciwu wobec wpisów na listę aplikantów osób, które z wynikiem pozytywnym przeszły postępowanie konkursowe przeprowadzone zgodnie z powołaną uchwałą KRRP. Kandydaci na aplikację byli informowani o sytuacji prawnej zaistniałej po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego – każdy z nich podpisywał oświadczenie o znajomości treści wyroku i wyrażeniu zgody na poddanie się konkursowi na warunkach określonych uchwałą KRRP Nr [...]. Poddanie się konkursowi na aplikację przez każdego z kandydatów było dobrowolne i odbywało się z pełną świadomością stanu prawnego obowiązującego w dacie przeprowadzania konkursu. Kwestionowanie w odwołaniu samego prawa do przeprowadzenia konkursu przez organy samorządu radców prawnych w zaistniałej sytuacji prawnej i faktycznej nie może być uznane za uzasadnione. Twierdzenie E. K., że spełnia "wszystkie warunki ustawowe" do uzyskania wpisu na listę aplikantów radcowskich jest zdaniem organu niezgodne ze stanem faktycznym, nie przeszedł on pomyślnie procedury konkursowej, a warunkiem ustawowym uzyskania wpisu na listę aplikantów jest również poddanie się przez kandydata konkursowi przeprowadzonemu przez Radę OIRP. Istotą konkursu jest weryfikacją kandydatów, nie można zatem uznać za trafny wyrażony przez P. K. pogląd, jakoby samo przystąpienie przez kandydata do konkursu, bez względu na jego wynik, stanowiło spełnienie tego warunku ustawy, bowiem pozbawiałoby to konkurs jakiegokolwiek znaczenia weryfikującego, a zatem byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy. Nie można zatem podzielić poglądu, że po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego ustawa w ogóle nie wymaga od kandydata, aby poddał się konkursowi. W odwołaniu od tej uchwały E. K. zarzucił naruszenie prawa, a w szczególności naruszenie art. 33 ust. 3 zd. 1 ustawy o radcach prawnych i nieuwzględnienie utraty mocy obowiązującej art. 60 pkt 8b powołanej ustawy, a w konsekwencji brak podstawy do odmowy wpisu. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o wpisanie na listę aplikantów radcowskich na I rok aplikacji radcowskiej. W uzasadnieniu odwołania E. K. odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18.02.2004 r. i uzasadnienia wyroku i podniósł, że Rada OIRP w [...] podjęła stosowną uchwałę w przedmiocie konkursu w dniu [...] stycznia 2004 r., a więc przed wydaniem i ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ale zgodnie z przyjętą procedurą konkursową określiła okres składania wniosków o przyjęcie na aplikację radcowską od [...] kwietnia do [...] maja 2004 r., czyli moment zamknięcia listy zgłoszonych kandydatów przed ogłoszeniem wyroku Trybunału nastąpił już po ogłoszeniu cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zapewne z uwagi na powyższe wątpliwości OIRP w [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...]czerwca 2004 r. mimo wcześniejszego wprowadzenia dodatkowego oświadczenia, że osoba ubiegająca się o przyjęcie na aplikację składa zgodę na poddanie się konkursowi według zasad określonych w uchwale Krajowej Rady Radców Prawnych (KRRP) z dnia [...] grudnia 2001 r., uchyliła swoją uchwałę o naborze na aplikację radcowską w części dotyczącej terminów przeprowadzenia konkursu do czasu uregulowania przez ustawodawcę warunków przeprowadzania konkursu. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. ostatecznie ustalono jednak nowe terminy konkursu na dzień [...] sierpnia i [...]-[...] sierpnia 2004 r. Naruszono w ten sposób art. 33 ust. 3 zdanie 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, iż konkurs przeprowadza się w ciągu dwóch miesięcy od określonego przez radę okręgowej izby radców prawnych terminu przyjmowania wniosków o wpis na listę aplikantów radcowskich. W tej sytuacji, zdaniem odwołującego, powinien on zostać dopuszczony do dalszego etapu postępowania konkursowego regulującego przyjmowanie na aplikację radcowską. Uzasadnienie wymienionego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego ma bowiem, w jego ocenie, szersze implikacje i w zasadzie jeżeli już doszło do przeprowadzenia konkursu w stanie braku ustawowej podstawy do regulowania jego zasad to każda z osób przystępująca do egzaminu winna być przyjęta na aplikację. E. K. nie zgodził się również ze stwierdzeniem o braku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego traktując je jako pomówienie. Uchwałą nr [...] z dnia [...].09.2005 r. Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uchyliło zaskarżoną uchwałę i umorzyło postępowanie w sprawie na podstawie art. 31 ust. 2 i 3 w zw. z art. 33 ust. 5 ustawy o radcach prawnych i art. 138 § 1 kpa. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że w świetle aktualnego stanu prawnego uchwała podlega uchyleniu. Wyrokiem z dnia 18.02.2004 r. sygn. akt P.21/02 Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem, że art. 60 pkt 8b powołanej ustawy jest niezgodny z Konstytucją. Tym samym podstawa prawna zaskarżonej uchwały nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Postępowanie w sprawie należy zatem zgodnie z art. 105 kpa umorzyć z uwagi na brak normy prawnej określonej w ustawie o radcach prawnych zezwalającej na przeprowadzenie konkursów na aplikację radcowską zgodnie z właściwymi przepisami Konstytucji RP i dokonywanie wpisów na listę aplikantów radcowskich osób, które uzyskały pozytywną ocenę w postępowaniu konkursowym. W skardze na tę uchwałę E. K. zarzucił naruszenie art. 32 Konstytucji RP, art. 6-9, art. 10 § 1 i 12 kpa oraz art. 33 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1, pkt 1, 3-5 ustawy o radcach prawnych i wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy Krajowej Radzie Radców Prawnych do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego uchwała rażąco narusza treść art. 33 ust. 1, który należy stosować łącznie z art. 24 ust.1 pkt 3-5 ustawy. Przepisy te jednoznacznie określają bowiem kryteria jakie powinny być stosowane do wpisania kandydata na listę aplikantów radcowskich i składając wniosek z [...].05.2004 r. spełniał on, jak podał, wszystkie te kryteria: odpis dyplomu ukończenia wyższych studiów prawniczych i uzyskanie tytułu magistra prawa, zaświadczenia o niekaralności potwierdzające jego pełną zdolność do czynności prawnych i korzystanie w pełni z praw publicznych oraz opinię potwierdzającą jego nieskazitelny charakter i dającą rękojmię prawidłowego wykonywania w przyszłości zawodu radcy prawnego. W wyniku przeprowadzonego przez OIRP postępowania konkursowego w 2004 r., mimo jego wadliwości, część osób została przyjęta, a wobec pozostałej grupy osób umorzono postępowanie. Nie konwalidowano równocześnie uchwał wobec osób wpisanych w wyniku tego postępowania na listę aplikantów radcowskich. Jest to, zdaniem skarżącego, przykład nierównego traktowania obywateli wobec prawa. Nadto skarżący podniósł, że w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a paragraf ten składa się z trzech punktów i tylko drogę dedukcji możliwym jest stwierdzenie, iż KRRP miał na myśli pkt 2 tegoż paragrafu, bowiem organ uchylił uchwałę OIRP i umorzył postępowanie. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest jednak odniesienia do tego rozstrzygnięcia. Przytoczony tam bowiem art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (nie znajdujący się w podstawie prawnej owej uchwały) odnosi się tylko do wydania decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W świetle powyższego trudno jednoznacznie określić co de facto zostało umorzono – całe postępowanie czy tylko to przed organem I instancji. Przedmiotowe postępowanie, jak i uchwała Nr [...] rażąco, zdaniem skarżącego, narusza także zasady ogólne postępowania administracyjnego określone w Kodeksie postępowania administracyjnego tj. art. 6 i 7 kpa, a także art. 9 kpa, bo w toku całego postępowania organy nie informowały go o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego, do czego są tym przepisem zobowiązane, organ mimo jego wniosku nie wysłuchał go przed wydaniem kolejnej uchwały czym naruszył art. 10 § 1 kpa, a wbrew długości trwania całego postępowania narusza obowiązek z art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego o działaniu organu szybko i wnikliwie. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych wpis na listę aplikantów radcowskich następuje po przeprowadzeniu konkursu przez radę okręgowej izby radców prawnych. Zasady przeprowadzania tego konkursu określała uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych, wydana na podstawie art. 60 pkt 8b cytowanej ustawy. W dniu 18 lutego 2004 r. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem wydanym w sprawie sygn. akt P 21/02 orzekł, że art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że dopuszcza, co do osób nie będących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych, możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczenia. Jednocześnie Trybunał stwierdził, iż art. 60 pkt 8b w/w ustawy, nie jest niezgodny z art. 17 Konstytucji. W obszernym uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podał motywy powyższego rozstrzygnięcia i dodatkowo wskazał, że ograniczenia konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw obywatelskich powinny być unormowane w aktach prawnych o randze ustawowej. Ponieważ przepisy zaskarżonej ustawy nie określały przesłanek i zakresu przeprowadzenia konkursów na aplikacje, umożliwiając dowolne normowanie tych kwestii w aktach prawnych wewnątrzkorporacyjnych zostały one uznane za niezgodne z Konstytucją RP. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że listę kandydatów na aplikantów radcowskich zamknięto po dniu 4 marca 2004 r. tj. po dacie ogłoszenia i wejścia w życie powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a konkurs został przeprowadzony w sierpniu 2004 r. tj. także po tej dacie. Zarówno uchwała Rady OIRP z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie odmowy wpisu skarżącego na listę aplikantów radcowskich, jak i zaskarżona uchwała również zostały podjęte po wskazanym wyroku Trybunału. Stwarza to stan prawny, w którym organ odwoławczy z jednej strony musiał uznać przeprowadzone postępowanie konkursowe za nieprawidłowe i uchylić uchwałę wydaną w oparciu o jego wynik, a z drugiej strony nie mógł po uchyleniu uchwały przekazać sprawy do ponownego rozpoznania tj. do przeprowadzenia nowego, prawidłowego postępowania konkursowego, gdyż w dacie rozpatrywania odwołania brak było podstawy prawnej do przeprowadzenia konkursu. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że w dacie konkursu i w dacie podejmowania uchwały przez Radę OIRP w [...] jej podstawa prawna /uchwała KRRP ustanawiająca zasady konkursowe/ nie funkcjonowała już w obrocie prawnym, a zatem uchwała organu I instancji z tego powodu nie mogła być utrzymana w mocy. Prawidłowo zatem organ II instancji uchylił zaskarżoną uchwałę organu I instancji. Art. 138 § 1 pkt 2 KPA wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu I instancji. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości z art. 105 § 1 KPA zaistniała, gdyż brak było podstaw prawnych do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia zarówno przez organ odwoławczy, jak i przez organ I instancji. W tej sytuacji organ odwoławczy mógł tylko uchylić w całości zaskarżoną uchwałę Rady OIRP jako wadliwą i umorzyć postępowanie w I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Ponieważ zasady przeprowadzenia konkursu na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego przestały funkcjonować, zatem z jednej strony przeprowadzony na ich podstawie konkurs należało uznać za nie mający podstawy prawnej, a z drugiej strony wobec braku uchwalenia nowych prawidłowo ustanowionych zasad konkursowych, w dacie rozpatrywania odwołania i podejmowania zaskarżonej uchwały nie było możliwe przeprowadzenie nowego, prawidłowego postępowania konkursowego. Wobec niemożliwości przeprowadzenia postępowania konkursowego z braku podstawy prawnej, nie było możliwe skuteczne prowadzenie postępowania o wpis na listę radców prawnych, który to wpis możliwy był tylko po przeprowadzeniu konkursu. W tym stanie rzeczy umorzenie postępowania o wpis jako bezprzedmiotowego było zasadne. Słuszność rozstrzygnięcia znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. w wyroku z dnia 29 kwietnia 1999 r. (sygn. akt I SA 1325/98), gdzie wyraził w uzasadnieniu stanowisko, że "jeżeli pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a rozpatrzeniem odwołania uchylone zostały przepisy, które stanowiły podstawę prawną decyzji, organ odwoławczy może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w I instancji jako bezprzedmiotowe". Także w wyroku z dnia 4 listopada 1998 r., gdzie NSA podniósł, że "jeżeli podstawa działania organu pierwszej instancji odpadła, organ odwoławczy w żadnym razie nie był już władny dokonać oceny decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji". W tej sytuacji organ odwoławczy mógł tylko uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, ponieważ postępowanie pierwszej instancji stało się – jak stanowi art. 105 § 1 kpa bezprzedmiotowe. Nie ma przy tym, zdaniem Sądu, wbrew przekonaniu skarżącego wyrażonemu w skardze podstaw do przyjęcia, iż po spełnieniu przez kandydata wymagań z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1 oraz 3-5 ustawy o radcach prawnych, organ korporacyjny był obowiązany wpisać skarżącego na listę aplikantów radcowskich z tego tylko powodu, że uczestniczył on w konkursie, niezależnie od uzyskanego wyniku, Przepis art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych określa sposób wyłaniania kandydatów upoważnionych do wystąpienia z wnioskiem o wpis na listę aplikantów radcowskich. Stosownie do tego przepisu, wpis na listę aplikantów radcowskich następuje po przeprowadzeniu konkursu przez radę okręgowej izby radców prawnych, co oznacza, że wpisani mogą być tylko kandydaci, którzy pomyślnie przeszli prawidłowo przeprowadzony konkurs i uzyskali wynik pozytywny. Sam udział w konkursie jest już spełnieniem warunku z art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, niezależnie od wyniku. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.