VI SA/Wa 2503/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym skargi S. w K. na orzeczenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2010 r. znak: [...] w przedmiocie ponownego rozpoznania zażalenia na czynności Dyrektora Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia dotyczące nałożenia kary umownej postanawia odrzucić skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] grudnia 2009 r., na podstawie art. 107 ust. 5 pkt 1, 10, 12 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., nazywanej dalej "ustawą o świadczeniach") oraz § 28 ust. 2 i 4 oraz § 29 ust. 1 pkt 1 lit. g ogólnych warunków umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 października 2005 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 197, poz. 1643) obowiązujących od dnia 30 marca 2008 r., a także na podstawie § 1 ust. 2 i § 5 ust. 1 i 3 zawartych umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne oznaczonych numerami: [...] oraz [...], nałożył na S. w K. (skarżącego) karę umowną w łącznej wysokości 15.739,82 zł. z tytułu przedstawienia przez skarżącego w okresie od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2006 r. danych niezgodnych ze stanem faktycznym, na podstawie których Narodowy Fundusz Zdrowia dokonał płatności nienależnych środków finansowych. S. w K. pismem z dnia 23 grudnia 2009 r., na podstawie art. 160 i art. 161 ustawy o świadczeniach, wniósł zażalenie na czynności (nazywane przez skarżącego decyzją) Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2009 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 161 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poinformował skarżącego, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia. Skarżący pismem z dnia 17 maja 2010 r., na podstawie art. 161 ust. 3, ust. 3a ustawy o świadczeniach zwrócił się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o ponowne rozpatrzenie zażalenia z dnia 23 grudnia 2009 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 161 ust. 3b ustawy o świadczeniach, poinformował, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie zażalenia na czynności Dyrektora [...] Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Pismem z dnia 4 listopada 2010 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2010 r. W odpowiedzi na skargę, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., nazywanej dalej p.p.s.a), określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). W świetle tych przepisów uznać należy, iż skarga S. w K. podlega odrzuceniu, albowiem zaskarżone pismo Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2010 r. nie jest decyzją administracyjną, ani żadnym z innych aktów czy czynności wymienionych w art. 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie kluczową sprawą jest odpowiedź na pytanie, czy Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest organem administracji publicznej. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych organom administracji publicznej. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt II GSK 394/08). Rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ lub przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Tak jest np. w art. 154 ust. 8 ustawy o świadczeniach, gdzie wskazano wprost, iż od decyzji Prezesa Funduszu, o której mowa w ust. 6 (tj. decyzji dotyczącej rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takiej regulacji brak jest w art. 161 ustawy o świadczeniach, który stanowi, że zażalenie na czynności dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu dotyczące realizacji umowy zawartej ze świadczeniodawcą o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, rozpatruje w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania, Prezes Funduszu. W przypadku nieuwzględnienia zażalenia przez Prezesa Funduszu w części lub w całości, świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 3 w/w/ ustawy). Zażalenie na ponowne rozpatrzenie wniosku nie przysługuje (ust. 3c art. 161 w/w ustawy). Z wykładni systemowej wynika zatem, że skoro racjonalny prawodawca nie przewidział w wymienionym przepisie możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, to rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu, podjęte w powyższym trybie, nie należą do właściwości tego sądu. Należy również zwrócić uwagę na uregulowanie zawarte w art. 161 ust. 3c ustawy o świadczeniach. Przewidziano w nim bowiem, że zażalenie na ponowne rozpatrzenie wniosku nie przysługuje. Zdaniem Sądu, można z powyższego wywieść wniosek, że ustawodawca celowo wyłączył spod kontroli sądu administracyjnego rozstrzygnięcia Prezesa Funduszu. Skoro bowiem przepis stanowi o braku możliwości złożenia zażalenia, to znaczy, że wyłączył również możliwość kwestionowania takich rozstrzygnięć w trybie sądowoadministracyjnym. W tym przypadku ustawa nie przewiduje możliwości takiej jaka wynika z art. 154 ust. 8, ustawy o świadczeniach, tj. wniesienia skargi do sądu administracyjnego (zob. postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 1012/09). W realiach niniejszej sprawy skarżący kwestionował przede wszystkim w toku postępowania przed organami Funduszu zasadność nałożenia kary umownej z tytułu przedstawienia przez świadczeniodawcę (skarżącego) danych niezgodnych ze stanem faktycznym, na podstawie których Narodowy Fundusz Zdrowia dokonał płatności nienależnych środków finansowych na rzecz skarżącego w związku z zawartymi umowami o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 155 ustawy o świadczeniach, do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zatem wszelkie próby podważenia kwestii kar umownych bądź wezwań do zwrotu określonych należności pieniężnych powinny być podważane przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym. Z tego też względu przedmiotowa skarga, jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podlegała odrzuceniu.