VI SA/Wa 2506/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej Główny Inspektor) decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania R. B. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej Wojewódzki Inspektor) z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wydając wspomnianą decyzję organ działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267-dalej k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 6 ust. 1, 4 i 5, art. 87 ust. 4, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r, poz. 1265 ze zm., dalej u. t.d.) oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia [...] maja 2012 r. w W. na terenie P. L. O. miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki V. o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował R. B. (dalej skarżący), stwierdzonym naruszeniem było wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Kierowca okazał licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze Miasta i Gminy W. Skarżący, przesłuchany w charakterze strony, zeznał, iż na zlecenie telefoniczne podjął pasażera z W. z ul. B. i zawiózł na L. O. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Inspektor zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń przepisów u.t.d. wyszczególnionych w ww. protokole z zatrzymania i kontroli pojazdu. Skarżący został pouczony o prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów oraz prawie zgłaszania żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Odpowiadając na powyższe zawiadomienie, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o umorzenie postępowania, wskazał, iż podjął na terenie [...] pasażera, gdyż pasażer ten chciał skorzystać właśnie z jego usług. Ponadto w świetle art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszczalne jest wykonywanie usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Udzielając odpowiedzi, na pismo Wojewódzkiego Inspektora, Urząd [...] W. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r., poinformował, że Prezydent [...] W. nie udzielił skarżącemu licencji na wykonywanie krajowego transportu osób, ani licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Natomiast Urząd Miasta W. pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. poinformował, że skarżący posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką nr [...] udzieloną przez Burmistrza W. od dnia [...] lutego 2012 r. na okres 25 lat a pojazdem zgłoszonym do licencji jest V. o nr rej. [...]. W lipcu 2012 r. skarżący został zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się strony postępowania, pouczony o treści art. 10 § 1 w zw. z art. 77 k.p.a. oraz nowelizacji u.t.d w zakresie art. 18 ust. 4b i 5 (dot. przewozów okazjonalnych). Do lutego 2013 r. postępowanie administracyjne było przedłużane z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli. W ocenie organu, w dniu kontroli skarżący wykonywał transport drogowy taksówką poza obszarem oznaczonym w licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia okoliczności złożenia zamówienia przez pasażerów na kurs i przyjęcia zamówienia, które mogły mieć znaczenie dla zastosowania art. 6 ust. 5 u.t.d. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora. Organ wskazał, że stosownie do treści art. 6 ust. 4 u.t.d. licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielna jest na określony pojazd i obszar obejmujący: 1) gminę; 2) gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia; 3) miasto stołeczne Warszawę. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji w zakresie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 8000 zł tytułem popełnienia naruszenia z lp. 1.1. załącznika nr 3 do u.t.d. - wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Stwierdził, że dla oceny czy doszło do powyższego naruszenia nie ma znaczenia okoliczność przyjęcia przez skarżącego zlecenia droga telefoniczną. W trakcie przesłuchania skarżący zeznał, że podjął pasażera na terenie W. i w jej obrębie realizował usługę przewozu, dopiero na etapie odwołania wskazał, że w celu wykonania usługi udał się do W. z W. Jednakże istotne dla rozstrzygnięcia jest ustalenie, czy realizacja usługi przewozu rozpoczęła się bądź zakończyła na obszarze objętym licencją. Główny Inspektor stwierdził, że kierowca poruszał się pojazdem przystosowanym do wykonywania transportu drogowego taksówką - na dachu pojazdu znajdowała się lampa z napisem TAXI, a z boku pojazdu widniały napisy "[...]", "[...]". Zwrócił uwagę, że kontrolowany pojazd upodabniał się do taksówki, która wykonuje się przewozy na terenie W., na co wskazują napisy umieszczone na pojeździe. W ocenie Głównego Inspektora, wykonywany przez skarżącego, w dniu kontroli, przejazd taksówką nie spełniał żadnego z kryteriów świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w licencji. W myśl art. 6 ust. 5 u.t.d. dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Skarżący świadczył usługę przewozu taksówką z ul. B. do P. L. O. w W., czyli poza obszarem W., wskazanym w licencji [...]. W ocenie organu, wyjątek powyższy nię może być interpretowany w ten sposób, że przedsiębiorca taksówkowy oczekuje na innym obszarze, niż określony w licencji, na pasażerów i wykonuje usługi wewnątrz tego obszaru lub też otrzymuje drogą radiową zlecenie wykonania usługi przewozu poza obszarem objętym w licencji. Zdaniem organu, niedopuszczalne jest podejmowanie zleceń, w których przejazd miałby punkt początkowy lub końcowy poza obszarem określonym w licencji. Nadto, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c u.t.d., bowiem skarżący nie przedłożył w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na istnienie okoliczności wskazanych w ww. przepisie. W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - przepisów prawa procesowego: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania strony, gdyż art. 6 ust. 5 u.t.d. przewiduje wyjątki w jakich można wykonać kurs poza obszarem określonym w licencji a kontrolujący nie badali tych okoliczności, b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczych ustaleń i zaniechanie sprawdzenia, czy strona wykonywała przewóz poza obszarem określonym w licencji, - przepisów prawa materialnego: a) art. 6 ust. 5 u.t.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis zabrania wykonywania przewozów taksówkowych poza obszarem określonym w licencji. W ocenie skarżącego, decyzje obu organów zostały wydane z naruszeniem przepisów proceduralnych, a organy nie uzyskały potrzebnego i dostępnego materiału dowodowego. Skarżący potwierdził fakt posiadania w dniu kontroli licencji taksówkowej udzielonej na obszar Miasta i Gminy W., jak również fakt wykonania kursu na terenie W. Jednakże, jego zdaniem, powyższe było tylko częścią faktycznego i prawnego stanu sprawy, a organy zaniechały zbadania, czy w przypadku niniejszego przewozu nie zaistniały wyjątki z art. 6 ust. 5 u.t.d. Ponadto ustawa nie wymaga, aby docelowe miejsce przewozu - w przypadku rozpoczęcia kursu poza obszarem określonym w licencji - miało być tylko i wyłącznie na obszarze określonym w licencji, czyli w W. Słowo "poza" należy interpretować, że w ramach wyjątków określonych ustawą, przewóz może być wykonywany na obszarze innym niż określony w licencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, że skarżący został przesłuchany podczas przeprowadzonej kontroli drogowej, a wydając decyzję organy dysponowały wyczerpującym materiałem dowodowym i dokonały wszechstronnej jego oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r., którą po rozpoznaniu odwołania R. B. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, 80 i 86 K.p.a., w zw. z aty. 6 ust. 5 u.t.d., a także przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności powołanego już wyżej art. 6 ust. 5 u.t.d. Stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest zaś przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). Licencja ta dotyczy zarówno określonego podmiotu (przedsiębiorcy), jak i przedmiotu (określonego pojazdu i obszaru). Nie ulega przy tym wątpliwości, że są to istotne elementy licencji, gdyż pozwalają na zidentyfikowanie zarówno przedsiębiorcy (osoby wykonującej przewóz) jak i pojazdu, na który została udzielona. Wykonywanie transportu drogowego taksówką na podstawie wymaganej licencji oznacza zatem korzystanie z licencji przez uprawniony podmiot, na obszarze określonym w licencji i wymienionym w niej pojazdem. Jak już wspomniano, licencja jest źródłem uzyskania przez licencjobiorcę uprawnień w sferze stosunków, co do których generalnie obowiązuje ustawowe wyłączenie swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. W przypadku licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką generalny zakaz wykonywania licencjonowanej działalności gospodarczej zostaje uchylony tylko w odniesieniu do wykonywania transportu drogowego na określonym obszarze i wymienionym w licencji pojazdem. Innymi słowy, licencjobiorcy przysługuje uprawnienie do wykonywania transportu drogowego taksówką ograniczone do oznaczonego indywidualnie w licencji pojazdu i obszaru. W przypadku, gdy transport drogowy taksówką jest wykonywany na obszarze niewymienionym w licencji, a zatem sprzecznie z treścią udzielonej licencji, dochodzi do wykonywania wspomnianego transportu bez wymaganej licencji. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, będącego podstawą do wydania zaskarżonej decyzji, skarżący został zatrzymany do kontroli w W. W chwili zatrzymania skarżący wykonał już usługę przewozu pasażera z ulicy B. w W., a miejscem docelowym był P. L. O., także w W. Przebieg i wyniki kontroli utrwalono protokołem. W toku postępowania ustalono, że skarżący posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie Miasta i Gminy W. Jednocześnie Urząd [...] W. poinformował WITD, iż nie udzielił skarżącemu licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, ani licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na terenie [...] W. Skarżący nie kwestionuje, że w dniu [...] maja 2012 r. wykonywał przewóz pasażera z ul. B. w W. do p. l., także w W., lecz twierdzi, iż przewóz ten był wykonywany był na zlecenie otrzymane przez skarżącego w W. drogą telefoniczną. Zdaniem skarżącego, przepis art. 6 ust. 5 u.t.d., w brzmieniu: "5. Dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru." Zezwala na tego rodzaju przewóz, jaki wykonał skarżący. W ocenie Sądu, stanowiska skarżącego nie sposób podzielić. Co prawda, od powyższej zasady wykonywania przewozu na obszarze przewidzianym w licencji istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 6 ust. 5 u.d.p. Jednakże stosownie do treści tego przepisu dopuszcza się wykonywanie przewozu z obszaru określonego w licencji poza ten obszar, lecz bez prawa świadczenia usług przewozowych poza obszarem określonym w tej licencji, z wyjątkiem przewozu wykonywanego w drodze powrotnej lub w przypadku złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru. Oznacza to, jak słusznie przyjął organ, że kurs musi co najmniej zaczynać się lub kończyć w W. Natomiast skarżący w ramach posiadanej licencji nie jest uprawniony do dokonywania przewozów pasażerów na terenie W., czyli początek i koniec kursu nie może znajdować się w W., co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z treści analizowanego przepisu bezspornie wynika, że posiadana przez skarżącego licencja nie uprawniała go do wykonywania przewozów na terenie W. Nie jest słuszne stanowisko skarżącego, że skoro kurs zamówiono telefonicznie w W., to skarżący był uprawniony do przewozu pasażera z innego obszaru, czyli z W., w ramach tego obszaru. "Złożenia zamówienia przez klienta z innego obszaru" należy rozumieć w ten sposób, iż każdy bez wyjątku kurs podjęty przez skarżącego musi zaczynać się lub kończyć w S., przy czym pasażerem może być klient z innego obszaru, czyli spoza S. Odnosząc się do stanu faktycznego ustalonego w sprawie skarżący na podstawie posiadanej licencji był uprawniony do przewozu; - pasażera z W. na trasie z W. do W. (droga powrotna), - pasażera z W. na trasie z W. do W. (klient z innego obszaru). W konsekwencji nie można podzielić argumentów podnoszonych przez skarżącego dotyczących dopuszczalności wykonywania przez niego kursów na terenie W. nawet wówczas, gdy odbywa kurs ten odbywa się na trasie w W. lecz prowadzącej w kierunku "do W.". W ocenie Sądu, bez znaczenia jest także okoliczność, że otrzymane przez skarżącego przez radio zlecenie pochodziło od pasażera z W., a więc z innego obszaru, niż wskazany w licencji, bowiem w efekcie przewożąc tego pasażera na trasie znajdującej się w całości w W. wykonywał przewóz niezgodnie z posiadaną licencją. Innymi słowy, skarżący wykonywał niedozwolony przewóz, którego początek i koniec znajdował się w W. Po drugie, stwierdzenie dopuszczalności prawnej dokonywania takich przewozów niwelowałoby w całości sens i celowość przepisów dotyczących zasad przyznawania licencji, gdyż licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką udzielana jest przedsiębiorcy na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 1 i ust. 4 u.t.d.). W tym stanie rzeczy brak przesłuchania skarżącego przez organy transportu drogowego na okoliczności dokonywanego przewozu pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanych decyzji. Reasumując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania , że organ w toku postępowania zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 K.p.a.), oparł swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny (art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 ust. 5 u.d.p. okazały się bezzasadne. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.