VI SA/Wa 2514/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant apl. prok. Małgorzata Chyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2006r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego E. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lipca 2005r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych nr [...] z dnia [...] października 1997 r. w sprawie nałożenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia - utrzymał w mocy w/w decyzję. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] kwietnia 2005 r. skarżący E. Z., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uchylenie decyzji Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych nr [...] z dnia [...] października 1997 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż jako podstawę prawną w/w decyzji Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych powołano przepis § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych (Dz.U. z 1996 r. Nr 123, poz. 578). Strona wskazała, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 1999 r., sygn. akt P 7/98 (opublikowanym w Dzienniku Ustaw Nr 40, poz. 411 z dnia 6 maja 1999 r.) orzekł, że § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów jest niezgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i nie jest zgodny z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W konsekwencji skarżący podniósł, iż skoro odpadła podstawa prawna wydania decyzji, to należy uchylić decyzję jako podjętą niezgodnie z obowiązującym prawem. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2004 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] maja 2005 r. - działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 145a § 2 k.p.a. - odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych nr [...] z dnia [...] października 1997 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w/w wniosek został uznany za wniosek o wznowienie postępowania z powodu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie której została wydana decyzja. Organ powołując się na przepis art. 145a § 2 k.p.a. wskazał, iż skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Organ stwierdził, iż z uwagi na fakt, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołał się skarżący, został ogłoszony w dzienniku ustaw z dnia 6 maja 1999 r. należy przyjąć, iż strona uchybiła miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej uchylenie. Jednocześnie skarżący w tym samym piśmie - działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych nr [...] z dnia [...] października 1997 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu skarżący odnośnie wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych stwierdził, iż konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r. jest to, że decyzja z dnia [...] października 1997 r. została wydana bez podstawy prawnej, a tym samym istnieje podstawa do jej unieważnienia w oparciu o normę prawa wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Równocześnie skarżący podniósł, iż w/w decyzja nie zawiera negatywnej przesłanki w zakresie nieodwracalnych skutków prawnych, która mogłaby uzasadniać decyzję odmawiającą unieważnienia wnioskowanej decyzji. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2005 r. odmawiającą wznowienia postępowania, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Z kolei rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych nr [...] z dnia [...] października 1997 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż uchylenie ex post przez Trybunał Konstytucyjny ustawy, na podstawie której wydana była decyzja administracyjna, nie oznacza, iż wydano ją bez podstawy prawnej. Decyzja ta została bowiem wydana w oparciu o przepisy wówczas obowiązujące, a więc była prawidłowa. W tej sytuacji brak jest - zdaniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - podstaw do stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych nr [...] z 1997 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ - powołując się na poglądy doktryny - stwierdził, że w sytuacji, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało ogłoszone po dacie wydania decyzji ostatecznej - stanowi to podstawę do wznowienia postępowania, nie zaś podstawę do unieważnienia tej decyzji. Organ przypomniał ponownie, iż strona skarżąca nie zachowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Pismem z dnia [...] września 2005 r. pełnomocnik skarżącego - kierując się mylnym pouczeniem organu - złożył skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2005 r., którą następnie organ ten uznał za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, iż organ administracji odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych nr [...] z 1997 r. mylnie przyjął, że stronie przysługuje jedynie możliwość wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania w trybie art. 145a k.p.a. Zdaniem strony skarżącej skoro decyzja o nałożeniu kary pieniężnej nosi datę [...] października 1997 r., to zgodnie z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w dacie jej wydania brak było podstawy prawnej do nałożenia kary. W związku z tym - w ocenie strony skarżącej - wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest w pełni uzasadniony. Skarżący wskazał ponadto - powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego - iż zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP do strony postępowania należy decyzja w jakim trybie będzie realizować swoje uprawnienia związane z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, której podstawą jest przepis uznany za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W wyniku rozpatrzenia w/w środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych nr [...] z dnia [...] października 1997 r. w sprawie nałożenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż niezasadny jest zarzut, aby stronie wskazano, że przysługuje jej tylko żądanie wznowienia postępowania w trybie art. 145a § 2 k.p.a. Zdaniem organu stronie wskazano jedynie na tryb określony w w/w przepisie, wskazując jednocześnie, iż strona nie spełnia warunku określonego w tym przepisie odnośnie jednomiesięcznego terminu wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, iż strona błędnie interpretuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r. Według organu decyzja Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych nr [...] z dnia [...] października 1997 r. została wydana na podstawie obowiązującego wówczas przepisu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych, który ex post, tj. 27 kwietnia 1999 r. został uchylony przez Trybunał Konstytucyjny. W tej sytuacji - zdaniem organu - należy uznać, iż przedmiotowa decyzja posiadała prawidłową podstawę prawną, ponieważ stanowił ją powszechnie obowiązujący wówczas przepis prawa. Skarżący E. Z., reprezentowany przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem organu - wniósł w dniu [...] listopada 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2005 r. Strona - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji - zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez przyjęcie, iż skarżącemu przysługuje tylko żądanie wznowienia postępowania w trybie art. 145a § 2 k.p.a. Skarżący podtrzymał w uzasadnieniu swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, iż z uwagi na powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r. brak było podstawy prawnej do wydania decyzji Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych nr [...] z [...] października 1997 r. o nałożeniu kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, iż - wbrew stanowisku strony skarżącej - sporna decyzja Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych posiadała w dniu jej wydania prawidłową podstawę prawną, a więc żądanie stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - należało oddalić, jako niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga E. Z. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2005 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2005 r. - nie naruszają prawa. Przedmiotowe decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie naruszają zarówno przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu decyzje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie naruszają ponadto pozostałych przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarżący E. Z. składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych nr [...] z dnia [...] października 1997 r. w sprawie nałożenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r., sygn. akt P 7/98 (opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 6 maja 1999 r. Nr 40, poz. 411), na podstawie którego Trybunał orzekł, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych jest niezgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i nie jest zgodny z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych skarżący wywodził z niekonstytucyjności i nielegalności § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r., który stanowił podstawę prawną do wydania kwestionowanej decyzji z 1997 r. Zdaniem Sądu wskazać należy, iż zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) wprowadziła zmianę w przepisach k.p.a. poprzez dodanie art. 145a przewidującego możliwość żądania wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji wskazanej w tym przepisie skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. Termin ten należy liczyć od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału we właściwym organie publikacyjnym. Z powołanych regulacji prawnych wynika zatem, iż obecnie, inaczej niż to było pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 109, poz. 470 ze zm.), skutkiem prawnym orzeczenia Trybunału nie jest powinność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie aktu prawnego przezeń zakwestionowanego, lecz wyłącznie prawo do wznowienia postępowania na skutek skargi o wznowienie wniesionej we wzmiankowanym wyżej terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. Niemniej należy zauważyć, iż zgodnie z poglądami doktryny wystąpienie przesłanki do zastosowania trybu wznowieniowego, wskazanego w art. 145a k.p.a., niezbędne jest ustalenie, czy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego obowiązywało przed dniem wydania decyzji ostatecznej w sprawie, czy zostało ogłoszone po tej dacie. Przyjmuje się, iż w razie, gdy decyzję wydano bez uwzględnienia obowiązującego w dniu wydania decyzji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - decyzja jest nieważna. Natomiast, gdy orzeczenie Trybunału zostało ogłoszone po dacie wydania decyzji ostatecznej - stanowi to podstawę wznowienia postępowania (tak m.in. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 654; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II, Zakamycze, 2005.) W niniejszej sprawie należy zauważyć, iż decyzja Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych nr [...] z dnia [...] października 1997 r. została wydana przed wejściem w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 1999 r., sygn. akt P 7/98. W konsekwencji uznać trzeba, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem - jak zasadnie wskazał organ - w sytuacji, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało ogłoszone po dacie wydania decyzji ostatecznej - zachodzi podstawa wyłącznie do ewentualnego wznowienia postępowania, nie zaś podstawa do unieważnienia tej decyzji. W ocenie Sądu decyzja Naczelnego Dyrektora Dróg Publicznych nr [...] z dnia [...] października 1997 r. została wydana na podstawie obowiązującego w dniu jej wydania przepisu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych, który to przepis został dopiero później, tj. w dniu 27 kwietnia 1999 r. - uchylony przez Trybunał Konstytucyjny. W tej sytuacji należy uznać, iż przedmiotowa decyzja posiadała prawidłową podstawę prawną, którą stanowił powszechnie obowiązujący wówczas przepis prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.