VI SA/Wa 2524/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013r. nr [...]. Jako podstawę materialnoprawną skarżonej decyzji podano art. 102 ust. 5 pkt 24 i art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (jt. Dz. U. z 2015 r., poz. 581 z późn. zm. – dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm. – dalej: k.p.a.). Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zawarty w piśmie z dnia [...] marca 2012r. dyrektor [...] NFZ decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...], ustalił, że A. P. (dalej : ubezpieczony, skarżący) w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 10 maja 2011 r. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Od ww. decyzji ubezpieczony wniósł odwołanie. Prezes NFZ po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2013r. W dniu 30 grudnia 2015 r. A. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] października 2013r. nr [...]. We wniosku o stwierdzenie nieważności wskazał, że "dla ustalenia okresów podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego decydujące są okresy faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej, a nie daty dokonania wpisu bądź wykreślenia z ewidencji działalności gospodarczej". Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji, decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] października 2013r. Ubezpieczony. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2013 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes NFZ decyzją z dnia [...] września 2016r. (o numerze wskazanym na wstępie) utrzymał w mocy decyzje własną z dnia [...] lipca 2016r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołując się na wyrok NSA z dnia 5 lutego 1998r. sygn. IV SA/Wa 948/87 wskazał, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce tylko, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wskazał przy tym, że wady o których mowa w tym przepisie muszą tkwić w samej decyzji. Organ zauważył, że ubezpieczony w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności nie przedstawił żadnych dowodów uprawdopodobniających, że nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej w spornym okresie. Ubezpieczony dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawił dokument - Zaświadczenie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], w którym wskazano, iż w latach 2003-2011 Ubezpieczony nie figurował w ewidencji podatników prowadzących działalność gospodarczą, niemniej nie można uznać, iż dokument ten powoduje, że decyzja Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ nr [...] z dnia [...] października 2013 r. dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Prezesa NFZ również przedstawiony przez ubezpieczonego wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. sygn. akt [...], nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ. Organ wskazała przy tym, że zakres rozstrzygania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie ogranicza się do zbadania i oceny, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji w trybie zwykłym. Zdaniem organu decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2016r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] października 2013 r., została wydana w oparciu o zgromadzony wówczas materiał dowodowy i nie zawiera wady powodującej jej nieważność. Tym samym organ prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Na powyższe rozstrzygniecie Prezesa NFZ z dnia [...] września 2016r. A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż poprzedzająca decyzja administracyjna Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] jest zgodna z obowiązującym prawem materialnym, a to przepisami określonymi w art. 8 ust. 1 lit. c, art. 9 ust. 1 lit. c ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach. - art. 5 k.c. tj zasady współżycia społecznego. Podnosząc wskazany powyżej zarzut, skarżący wniósł o uchylenie w całość zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] czerwca 2016r. W uzasadnieniu skarżący opisał w sposób szczegółowy stan faktyczny sprawy podkreślając, że pomimo zarejestrowania w roku 1991 działalności gospodarczej nigdy takiej działalności nie prowadził, nie uzyskiwał z tytułu działalności żadnych przychodów i nie podejmował jakichkolwiek działań związanych z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej ze względu na posiadanie stałego zatrudnienia w zewnętrznej firmie. Mimo złożenia w tym zakresie stosownych wyjaśnień organ uznał, że skoro skarżący jest zarejestrowany w ewidencji działalności gospodarczej nieprzerwanie od 1991r. to podlega obowiązkowi opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Tak zatem decyzją Dyrektora OW NFZ uznano, sprzecznie z obowiązującym prawem, iż skarżący podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w myśl art. 8 ut.1 lit.c i art. 9 ust.1 lit. c ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w NFZ oraz art. 66 ust.1 pkt 1 lit c ustawy o świadczeniach, jako osoba prowadząca działalność gospodarczą. Tymczasem skarżący nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej lecz jedynie był zarejestrowany w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta [...]. Z powyższych względów zdaniem skarżącego decyzja z dnia [...] października 2013r. nr [...] Prezesa NFZ, wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego, bowiem bezpodstawnie uznano, że pojęcia osoby zarejestrowanej w ewidencji działalności gospodarczej, jest tożsame z pojęciem osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarcza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt. Dz. U. z 2016r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezesa NFZ) z dnia [...] września 2016r. utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] października 2013r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję dyrektora [...] OW NFZ ustalającą, że A. P. w okresie od 1 stycznia 1999r. do 10 maja 2011r. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Z tego względu postępowanie nadzorcze nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty, jak prawidłowo wskazał w skarżonym orzeczeniu organ (merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku nie jest dopuszczalne, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) lecz sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko w takim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uprawniony do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy organy administracji dokonały kontroli decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] października 2013r., którą utrzymano w mocy decyzje organu I instancji w przedmiocie ustalenia podlegania przez skarżącego w okresie od 1 stycznia 1999r. do 10 maja 2011r. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego pod kątem rażącego naruszenia prawa. Przy czym z zaskarżonego aktu administracyjnego z dnia [...] września 2016r. nie wynika aby organ dokonał analizy w zakresie rażącego naruszenia wskazywanych przez skarżącego przepisów tj. art. 8 ust.1 lit.c ustawy z dnia 6 lutego 1997r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. 28 poz. 153 z późn. zm.) oraz odpowiednika tego przepisu zawartego w art. 9 ust.1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm) i art. 66 ust.1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze świadczeń publicznych (jt. Dz.U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm), a które to przepisy stanowiły podstawę dla organu administracji do uznania, iż skarżący od 1 stycznia 1999r. do 10 maja 2011r. podległ obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. A przecież ponownie rozpoznając sprawę organ ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Prezes NFZ, bowiem w ogóle nie odniósł się do podstawowego zarzutu skarżącego, że decyzja z dnia [...] października 2013r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem przepisy określały, iż ubezpieczeniu zdrowotnemu podlegają osoby prowadzące działalność pozarolniczą a skarżący po zarejestrowaniu nigdy nie rozpoczął prowadzenia takiej działalności. Tym samym organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postepowania (art. 15 k.p.a.), bowiem mimo, że w sprawie zostały wydane dwie decyzje, to jednak organ nie rozpoznał w istocie dwukrotnie tej samej sprawy ograniczając się w wydanym orzeczeniu do cytowania orzecznictwa dotyczącego nieważności oraz przesłanki rażącego naruszenia prawa. Nadto Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu również z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Należy bowiem podkreślić, że w postępowaniu nieważnościowym wszczętym na wniosek (tak jak w niniejszej sprawie), organ nie może ograniczyć się wyłącznie do podniesionych we wniosku zarzutów. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, iż organ nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania. Mając obowiązek działania na podstawie przepisów prawa obowiązkiem organu jest rozpoznanie istoty sprawy, w tym przypadku - podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 września 1994 r. w sprawie III SA 1111/93, ONSA 1995/3/120). Zgodnie z art. 156. § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Sprawa nieważności decyzji kończy się wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność, jeśli organ ustali istnienie którejkolwiek z powołanych przesłanek albo wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności, gdy nie stwierdzi ich istnienia. Organ orzeka w sprawie w drodze decyzji a decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Przy czym daną sprawę administracyjną może załatwiać tylko jedna decyzja. Reasumując, przyjąć należy, że postępowanie wszczęte na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. wymaga aby organ w tym postępowaniu badał każdą z przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Jeśli zatem organ nie zbada wszystkich przesłanek i wyda decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, to ponowne orzekanie co do tej samej decyzji ostatecznej w tym samym trybie będzie wymagało uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji odmownej. Nie sposób bowiem przyjąć, że w stosunku do tej samej decyzji ostatecznej dopuszczalne jest wydanie kilku decyzji w trybie stwierdzenia nieważności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku oraz przeprowadzić postępowanie administracyjne, w którym dokonają ustaleń w sposób zapewniający wszechstronne wyjaśnienie, czy kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja była obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w tym w szczególności wskazywanych przez wnioskodawcę, który rażącego naruszenia wskazach powyżej przepisów upatruje w fakcie, iż nie prowadził działalności gospodarczej. Działalność była jedynie zarejestrowana. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2016r. 718 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji orzeczenia.