VI SA/Wa 253/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi K. S. i T. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. stwierdza, że uchylona w punkcie 1 decyzja nie podlega wykonaniu. VI SA/Wa 253/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8500.00 złotych, utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Rozstrzygnięcia obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniu 26 czerwca 2007 r. w miejscowości B. został zatrzymany do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...], prowadzony przez P. K. W momencie kontroli pojazdem o dmc 18000 kg nie przewożono ładunków. W celu ustalenia rodzaju wykonywanego przewozu kierowca okazał do kontroli oryginały czterech faktur oraz jeden dokument WZ: 1. faktura nr [...] z dnia 25.06.2007 r.; 2. faktura nr [...] z dnia 25.06.2007 r.; 3. dokument WZ do faktury [...]; 4. faktura nr [...] z dnia 25.06.2007 r.; 5. faktura nr [...] z dnia 25.06.2007 r. Wobec tego, że czasie kontroli towar został rozładowany, dla ustalenia charakteru wykonywanego przewozu w charakterze świadka został przesłuchany kierowca pojazdu. Świadek zeznał, iż w dniu 26.06.2007 r. na terenie siedziby przedsiębiorcy załadował towar. Pierwszego rozładunku dokonał w B., zgodnie z numerami faktur [...] oraz [...]. Następnie towar rozładował w B., zgodnie z fakturami nr [...] oraz [...]. Ostatniego rozładunku dokonał w miejscowości D., zgodnie z WZ nr [...]. W celu prawidłowego wykonywania przewozu na potrzeby własne należy łącznie spełnić wszystkie cztery przesłanki wskazane w art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 4 września 2001 roku o transporcie drogowym. W jednej z tych przesłanek jest wskazane, że w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wydobyte, przetworzone lub naprawione, albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby a także przewóz pracowników i ich rodzin. W ocenie organu, przez to, że kontrolowanym pojazdem przewożono towar należący do P. S., zgodnie z fakturą nr [...] z datą wystawienia i sprzedaży - 25.06.2007 r., przewóz traktowany jest jako transport drogowy wymagający odpowiedniej licencji, gdyż przewożony ładunek nie należał do strony. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga odpowiedniej licencji. Stosownie natomiast do przepisu art. 4 ust. 3) a) ustawy określenie - transport drogowy - krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy; określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4. W myśl art. 92 ust. 1 ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji podlega karze pieniężnej w wysokości 8000.00 złotych, stosownie do lp. 1.1. załącznika do ustawy. Podczas kontroli przedmiotowego pojazdu kierowca nie okazał wszystkich wymaganych dokumentów. Winien mianowicie udokumentować czas pracy od dnia 10 czerwca 2007 r. do dnia kontroli poprzez okazanie wykresówek, wydruków z tachografu, danych na karcie kierowcy za poszczególne dni lub zaświadczeń o nie prowadzeniu pojazdu przez pracodawcę. Kierowca nie okazał wykresówek, wydruków z tachografu, danych na karcie kierowcy za poszczególne dni lub zaświadczeń o nie prowadzeniu pojazdu za dni 10, 11, 12, 13, 17, 18, 23, 24, 25 czerwca 2007 r. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m. in. zapisy urządzenia rejestrującego. Stosownie do art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady EWG 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r., jeżeli kierowca prowadzi pojazd wyposażony w urządzenie rejestrujące musi okazać na każde żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych wykresówki z bieżącego tygodnia oraz wykresówki używane przez kierowcę w ciągu poprzednich 15 dni, kartę kierowcy, jeżeli ja posiada oraz wszelki zapisy odręczne i wydruki sporządzone w ciągu bieżącego tygodnia oraz poprzednich 15 dni. Ustawa o czasie pracy kierowców, w art. 31 ust. 1 nakazuje przedstawiania, na żądanie osoby uprawnionej do przeprowadzenia kontroli, zaświadczenia wskazującego przyczynę nieposiadania wykresówek, nie użytkowania karty kierowcy lub nie sporządzania wydruków, o których mowa w art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady EWG 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. Zaświadczenie winno zostać wystawione i wręczone przez pracodawcę przed rozpoczęciem przez kierowcę przewozu drogowego. Konsekwencją naruszenia powyższych przepisów jest treść lp. 1.7. załącznika do ustawy, który karą 500.00 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty. Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawidłowo zastosował przepisy ustawy o transporcie drogowym nakładając karę pieniężną za wykazane przewinienia. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego złożyli K. S. i T. S. wnosząc o ich uchylenie jako wydane z naruszeniem przepisów prawa. Skarżący podnoszą w skardze, iż w dniu kontroli przewożone były tylko i wyłącznie rzeczy sprzedane przez wspólników spółki cywilnej [...] s.c. K. S., T. S. Natomiast faktura wystawiona przez T. S. dla firmy M. została odebrana przez kontrolowanego kierowcę w celu oddania jej T. S., nie stanowiła ona podstawy do rozładunku w dniu kontroli. Decyzje organu I instancji i organu odwoławczego wydane zostały na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego. Organy nie wzięły także pod uwagę wyjaśnień w przedmiocie czasu pracy kierowcy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga K. S. i T. S. zasługuje częściowo na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego narusza prawo odnośnie stwierdzonego naruszenia – wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Wydając przedmiotową decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. organ odwoławczy dopuścił się – zdaniem Sądu – naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a., a także art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Wskazane naruszenie polegało na niewyjaśnieniu przez organ II instancji wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]września 2007 r. Tym samym organ odwoławczy rozstrzygając w niniejszej sprawie dopuścił się – według Sądu - naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć – w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Należy wskazać, iż na podstawie art. 15 k.p.a. oraz stanowiącego jego konkretyzację art. 127 k.p.a. istotę zasady dwuinstancyjności można ująć jako gwarancję procesową strony postępowania administracyjnego, wyrażającą się w możliwości żądania przez nią ponownego rozstrzygnięcia jej sprawy indywidualnej załatwionej decyzją organu I instancji. Strona ma więc prawo do tego, aby jej sprawa była dwukrotnie rozpatrywana pod względem merytorycznym, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty, opinie i żądania i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi strony (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 67 i cyt. tam uzasadnienie uchwały składu 5 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 82). Należy zauważyć, iż skarżący odwołując się od decyzji organu I instancji zarzucił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego niewyjaśnienie wszystkich, istotnych okoliczności sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji pominął istotne fakty w sprawie, a mianowicie to, że w chwili kontroli pojazd nie był obciążony żadnym ładunkiem. Nie było więc żadnego materialnego dowodu na okoliczność przewożenia innych towarów nienależących do właściciela pojazdu. Nieprzeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające z udziałem właścicieli firmy i pojazdu. Organ nie uwzględnił także oświadczenia przedsiębiorcy o tym, że towary na fakturze wystawionej przez P. S. nie były przewożone przez P. K., lecz tylko została odebrana przez niego faktura z firmy P. P., którą miał zwrócić P. S. mającemu siedzibę w tym samym budynku, co firma do której należał samochód. W konsekwencji strona uznała, iż taka postawa organów kontrolnych nie wpływa pozytywnie na tworzenie dobrego wizerunku i budowania zaufania obywateli do organów państwowych, o czym stanowi kodeks postępowania administracyjnego. Równość obywateli wobec prawa gwarantuje Konstytucja. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję powołał się przede wszystkim na zeznania świadka P. K., nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów odwołania. W tej sytuacji uznać należy, że skoro strona skarżąca podniosła w odwołaniu określone zarzuty to bezwzględnym obowiązkiem organu II instancji było szczegółowe ich wyjaśnienie i precyzyjne ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy wprawdzie z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego, iż z zeznań świadka wynika, że kontrolowanym pojazdem przewożono towar należący do P. S. Towar odebrał P. P. Ładunek przewozowy nie należał więc do strony. Przewóz nie był przewozem na potrzeby własne. W ocenie Sądu, zeznania świadka nie wyjaśniają jednakże – wbrew sugestiom organów Inspekcji Transportu Drogowego wszystkich kwestii związanych z przewożonym ładunkiem, a będących przedmiotem zarzutów skarżącego. Strona wszak konsekwentnie podnosiła, iż kierowca nie przewoził żadnego ładunku, a jedynie fakturę. W sytuacji braku ładunku, zeznań świadka i twierdzeń strony należało wyjaśnić tę kwestię. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby uznać, iż przesłuchania świadka zwalniało organ odwoławczy z wyjaśnienia w/w wątpliwości. W tej sytuacji, nie przesądzając na tym etapie postępowania zasadności w/w zastrzeżeń skarżącego, zgodzić się należy w pełni ze stroną, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się w uzasadnieniu w sposób rzeczowy i bezpośredni do wszystkich formalnoprawnych zarzutów strony dotyczących braku ładunku w trakcie kontroli i jedynie odebraniu faktury od P. P. w celu jej oddania P. S., które to zarzuty strona podniosła w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu organ II instancji rozpoznając sprawę w wyniku odwołania wniesionego przez stronę obowiązany jest rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (podobnie: Naczelny Sąd Administracyjny /w:/ wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234). W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.). Zdaniem Sądu utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Główny Inspektor Transportu Drogowego dopuścił się obrazy w/w norm postępowania, albowiem nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny do wszystkich zarzutów strony skarżącej dotyczących braku ładunku w trakcie kontroli i jedynie odebraniu faktury od P. P. w celu jej oddania P. S. W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organ odwoławczy do przedstawionych przez stronę skarżącą wątpliwości, nie dało tej stronie możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji organu I instancji. Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ odwoławczy, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się, co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie wadliwości dokonanych przez organ ustaleń należałoby uznać, iż być może brak było jakichkolwiek podstaw do orzeczenia o karze z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii podnoszonych przez stronę. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie rozstrzygnięcia organu II instancji nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. W tej sytuacji przyjąć trzeba, iż organ odwoławczy, po ponownym merytorycznym zbadaniu sprawy, powinien ustosunkować się szczegółowo do zarzutów strony skarżącej w uzasadnieniu decyzji i oświadczenia P. P. złożonego w postępowaniu sądowym. Potwierdza ono wyjaśnienia skarżących. Sąd nie przeprowadził dowodu z tego oświadczenia, nie czyni bowiem własnych ustaleń. To obowiązkiem organu było zażądanie takiej informacji zwłaszcza wobec konsekwentnych wyjaśnień strony dotyczących informacji w nim zawartych. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania Główny Inspektor Transportu Drogowego winien dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, oraz ustosunkować się szczegółowo do zarzutów skarżącej spółki. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że kierowca nie okazał do kontroli 9 wykresówek z okresu: 10-13, 17, 18, 23-25 czerwca 2007 r. Nie okazał także żadnego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w tych dniach. Taki obowiązek wynika z art. 15 ust. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców. Zgodzić się więc należy z organem, że fakt niewykonywania przez kierowcę transportu w dniach poprzednich nie zwalnia strony z obowiązku zbadania, czy kierowca spełnia wszystkie wymogi prawidłowego wykonywania zleconych czynności oraz wyposażenia kierowcy we wszystkie wymagane dokumenty. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w wyroku.