VI SA/Wa 2530/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia tablicy reklamowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], którą odmówił wyrażenia zgody na umieszczenie przez A. z siedzibą w M. (dalej także jako "skarżąca") tablicy reklamowej na działce nr [...], leżącej poza terenem zabudowy w miejscowości G. gm. M., w odległości 45,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej nr [...], w km 52+800 (strona prawa). Decyzje obu organów zostały wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: Skarżąca wystąpiła do zarządcy drogi ekspresowej nr [...] z wnioskiem o uzgodnienie lokalizacji jednostronnej tablicy reklamowej (o wymiarach 6,0 m x 3,0 m) na działce nr [...], leżącej poza terenem zabudowy w m. G. gm. M., w odległości 45,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej nr [...], w km 52+800 (strona prawa). Rozpoznając niniejszy wniosek, Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., odmówił wydania zezwolenia na lokalizację ww. obiektu. Rozstrzygnięcie w tej sprawie uzasadnił tym, że droga [...] jest drogą międzynarodową [...], wobec powyższego zgodnie z pkt VII.4 załącznika II do umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r. ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. (DZ. U. z 1985 r., Nr 10, poz. 35 ze zmianami), ze względu na bezpieczeństwo i estetykę umieszczanie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zakazane. Organ zwrócił również uwagę na stworzony przez siebie program "Drogi zaufania" opracowany w celu poprawy bezpieczeństwa na polskich drogach oraz na przyjęty przez Radę Ministrów Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005. Następnie skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wniosła o uchylenie decyzji. Wskazała, że planowany nośnik reklamowy ma być umieszczony w odległości 45 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni. Oznacza to, że jej lokalizacja nie jest sprzeczna z art. 43 ustawy o drogach publicznych, który wymaga, by taki nośnik był usytuowany w odległości co najmniej 40 metrów. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, organ uznał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], jest prawidłowa, a zatem nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia. Organ podkreślił, że przedmiotowa tablica reklamowa planowana jest w odległości, która nie narusza przepisu art. 43 ust. 1 Ip. 2 tabeli ustawy o drogach publicznych, jednakże powyższy nośnik reklamowy jest wyposażony w elementy odblaskowe, a tym samym jego umieszczenie byłoby sprzeczne z art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), który zabrania umieszczania w pobliżu dróg urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepianie albo wprowadzający w błąd uczestników ruchu. Organ wskazał również na brzmienie pkt VII. 4 załącznika II do umowy europejskiej (AGR) o głównych drogach ruchu międzynarodowego sporządzonej w Genewie dnia 15 listopada 1975 r., ratyfikowanej przez Polskę 14 września 1984 r. (Dz. U. z 1985 r. Nr 10, poz. 35 ze zm.), na których odbywa się duży ruch międzynarodowy, i dlatego też ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych jest zakazane. Organ poza tym powołał się na opracowany przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad program "Drogi zaufania", którego celem jest ochrona życia i zdrowia użytkowników dróg krajowych. Z uwagi na powyższe organ nie wyraził zgody na działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami i odmówił wyrażenia zgody na umieszczenie tablicy reklamowej w przedmiotowej lokalizacji. Na decyzję z dnia [...] października 2010 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy prawo o ruchu drogowym przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż zamieszczenie tablicy reklamowej w miejscu zachowującym odległość wynikającą z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest niedopuszczalne ze względu na umieszczone na niej elementy odblaskowe. Uzasadniając skargę skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu wydanej w pierwszej instancji. Dodała ponadto, że twierdzenia organu dotyczące negatywnego wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie zostały poparte żadnymi konkretnymi dowodami, a stanowią na tyle uogólnione twierdzenia i przesłanki, iż mogą być odniesione do każdego innego zdarzenia czy obiektu zaistniałego w pobliżu drogi publicznej. Zdaniem skarżącej, organ ograniczył się do ogólnego przywołania art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Nie wskazał, na jakiej podstawie uznał, iż planowane miejsce lokalizacji urządzenia reklamowego, zachowujące ustawowo określoną odległość wobec zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] uznane zostało za położenie w pobliżu tej drogi. Zdaniem skarżącej, organ nie wykazał również w żaden sposób, iż planowana inwestycja, niezależnie od możliwych do umieszczania na niej treści, miałaby wprowadzać w błąd uczestników ruchu drogowego w pobliżu miejsca planowanej lokalizacji, przy założeniu, iż wprowadzanie w błąd należy rozumieć, jako ingerencję w oznakowanie organizacji ruchu drogowego w tym miejscu, utrudniającą lub wyłączającą informacje wynikające z tego oznakowania. Sama bowiem możliwość odwracania uwagi urządzeniami reklamowymi osób kierujących pojazdami od sytuacji panującej na drodze nie oznacza jeszcze wprowadzania ich w błąd co do oznakowania istniejącej organizacji ruchu drogowego. Potencjalność powstawania takiej sytuacji jest więc efektem subiektywnej oceny organu orzekającego zachowań tych osób, nie popartej stosownymi dowodami. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, stosownie do stanu prawnego z daty podjęcia aktu lub czynności a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga A. jest zasadna. Przede wszystkim należy wskazać, iż organ w toku wszczętego na wniosek strony postępowania uchybił wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadnie prawdy obiektywnej, z której wynikają dla organu administracji publicznej rozliczne obowiązki m.in. w zakresie dokładnego ustalenia treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ zatem obowiązany jest z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania strony (patrz wyrok NSA z 7 kwietnia 1992 r. IV SA 1378/91 (nie publ.). W niniejszej sprawie strona we wniosku z 2 lipca 2010 r. zwróciła się z prośbą o uzgodnienie lokalizacji reklamy poza pasem drogowym. W tym stanie rzeczy organ przede wszystkim winien wyjaśnić w jakiej sytuacji faktycznej i prawnej strona występuje z takim wnioskiem i czy w niniejszej sprawie działanie organu ma przybrać formę decyzji czy też postanowienia opiniującego projekt decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717) bądź projektu budowlanego (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623). Przywołanie w zaskarżonych decyzjach art. 43 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) nie jest właściwe w niniejszej sprawie, albowiem strona nie zamierza usytuować reklamy w odległości mniejszej od wskazanych w art. 43 ust. 1 tejże ustawy. Zadaniem organu była ocena posadowienia reklamy poza pasem drogowym przez pryzmat regulacji prawnych dotyczących utrzymania i ochrony drogi z tym, że rozstrzygnięcie organu winno zapaść w określonej formie prawnej. W tym stanie rzeczy wobec niewyjaśnienia całokształtu okoliczności sprawy (art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a.) należało zaskarżone decyzje uchylić stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie jak w pkt 2 wyroku Sąd oparł na art. 152 p.p.s.a.