VI SA/Wa 2532/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. A. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia dot. negatywnej opinii w sprawie kwalifikowanego pracownika zabezpieczenia technicznego oddala skargę Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2017 r. nr [...], którym organ ten działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § I i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), w związku z wnioskiem B. A., o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie wydania nagannej opinii. Do wydania ww. postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2016 r., negatywnie opiniujące p. B. A. jako osobę prowadzącą działalność w charakterze kwalifikowanego pracownika zabezpieczenia technicznego. Powyższe stało się podstawą skreślenia wymienionego z listy pracowników zabezpieczenia technicznego decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...].04.2017r. W tej sytuacji pełnomocnik p, B. A. zwróciła się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2016 r., podnosząc, iż zostało ono wydane przez niewłaściwy organ, a ponadto jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Po przeprowadzeniu żądanego przez stronę postępowania nadzwyczajnego. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia podano, że organ nie stwierdził, aby postanowienie to zostało wydane w sposób wadliwy, wskazujący na zaistnienie którejkolwiek z przesłanek wyszczególnionych w art. 156 § 1 kpa, w tym wskazywanych przez stronę, dot. niewłaściwości organu oraz rażącego naruszenia prawa. Komendant Główny Policji wskazał w uzasadnieniu, że przepisy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2016 r. poz. 1432, ze zm.), które miały zastosowanie w sprawie wydania opinii o stronie, jako organ właściwy do wydania takiej opinii w pierwszej instancji przewidują komendanta powiatowego (rejonowego, miejskiego) Policji, na terenie działania którego zamieszkują osoby opiniowane (art. 26 ust. 3 pkt 6). Niewątpliwie zatem organem właściwym w tej kwestii nie byłby komendant komisariatu Policji. Postanowienie w przedmiocie opinii wydane zostało po zgromadzeniu określonego materiału dowodowego, który został oceniony przez właściwy organ niekorzystnie dla strony. Nie stanowi to jednak tym samym rażącego naruszenia prawa. Strona nie podzieliła stanowiska Komendanta Głównego Policji, w związku z czym jej pełnomocnik zwróciła się do tego organu, w terminie ustawowym, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...].11.2016 r. nr [...]. Strona zarzuciła organowi Policji naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki pozytywne do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia administracyjnego w postaci wydania postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości organów oraz wydania go z rażącym naruszeniem prawa. B. A. podtrzymuje bowiem wszystkie swoje zarzuty podniesione przeciwko wskazanemu postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Zdaniem wnioskodawcy, opinię o nim winien był wydać - nie Komendant Powiatowy Policji w [...], lecz Komendant Komisariatu Policji w [...], ponieważ potencjalnie może mieć o nim najwięcej informacji. Ponadto, kwestionowane postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przed wydaniem nagannej opinii organ nie przeprowadził podstawowych czynności dowodowych (tj. mających doprowadzić do ustalenia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia), a te czynności, które organ przeprowadził nie byty przeprowadzone w sposób prawidłowy, co w konsekwencji pozwala przyjąć, że postępowanie dowodowe w przedmiocie opinii praktycznie nie zostało przeprowadzone. Zarzuty strony nie sprowadzały się zatem - w jej przekonaniu - do kwestionowania dokonanej przez organ oceny zebranych w sprawie wydania opinii dowodów, lecz wskazują na brak poczynienia przez organ jakichkolwiek rzetelnych, istotnych ustaleń faktycznych oraz na rażąco niezgodny z przepisami kpa sposób przeprowadzania dowodów. Do tych zarzutów, podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności omawianego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], Komendant Główny Policji odniósł się - zdaniem strony - w sposób ogólnikowy, pomijając ogrom błędów popełnionych w prowadzonym przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] postępowaniu dowodowym. Organ ten wskazał bowiem jedynie ogólnie, że strona obraca się w środowisku osób o ujemnej opinii społecznej oraz utrzymuje kontakty ze środowiskiem kryminogennym, na co w zebranym przez niego materiale dowodowym nie ma dowodów (trudno, zdaniem pełnomocnik, za dowód uznać notatki służbowe, a osoby rozpytywane na temat strony nie zostały przesłuchane). Z kolei świadkowie przesłuchani w odrębnym postępowaniu, dotyczącym przestępstwa popełnionego na szkodę strony, albo nie stwierdzają aby utrzymywała ona kontakt ze środowiskiem kryminogennym, albo powołują się na zasłyszane plotki, tj. same nic konkretnego o niej nie wiedzą. Ponadto, organ nie ustalił jaką opinią strona cieszy się w swoim środowisku zawodowym oraz czy należy do jakichś organizacji i jaką ma w nich opinię. Pełnomocnik podniosła, że takie postępowanie stanowi rażące naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa. Zdaniem strony, wskazane wyżej błędy w zakresie procedowania, popełnione przez Komendanta Powiatowego Policji w [...], winien był zauważyć Komendant Wojewódzki Policji [...] jako organ II instancji i w konsekwencji uchylić postanowienie tego pierwszego organu. Ponieważ tego nie uczynił, rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie, a także art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, a wskutek tego naruszył również zasadę dwuinstancyjności postępowania. Ponadto, organ ten wprost wskazał w swym postanowieniu, że główną przyczyną utrzymania w mocy postanowienia o nagannej opinii o wnioskodawcy było uzyskanie informacji o toczącym się przeciwko niemu w Prokuraturze Okręgowej w [...] postępowaniu przygotowawczym, co wyklucza wydanie opinii pozytywnej. Pełnomocnik strony zwróciła uwagę, iż stanowi to dowód rażącego naruszenia prawa materialnego, ponieważ w myśl art. 26 ust. 3 pkt 5 i 6 ustawy o ochronie osób i mienia niekaralność oraz posiadanie nienagannej opinii to dwie odrębne przesłanki, których zakresy nie mogą się pokrywać. Na potwierdzenie tego pełnomocnik przywołała wyrok NSA z dnia 17 maja 2007 r. sygn. II GSK 1/07 oraz WSA w Opolu z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. II SA/Op 293/13. Podniosła również, iż z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że organ opiniujący pracownika ochrony, ustalając dane dot. jego niekaralności przekracza swoje kompetencje, bowiem takie dane należy ustalać jedynie w sprawie wpisu na listę pracowników kwalifikowanych, bądź w sprawie skreślenia z tej listy. Powołując się na wszystkie powyższe błędy i braki w postępowaniu dot. opinii o swym mocodawcy, pełnomocnik wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Policji swoim postanowieniem z dnia [...] września 2017 r utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie wydania nagannej opinii. W uzasadnieniu tego postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, że po przeprowadzeniu ponownego postępowania nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia swego postanowienia z dnia [...] czerwca 2017 r. Odnosząc się do zarzutów strony Komendant Główny, wskazał, że organem właściwym do wydania opinii o p. B. A. był Komendant Powiatowy Policji w [...], co w sposób jednoznaczny wynika z dyspozycji art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie osób i mienia. Podkreślono, że przekonanie strony o tym, jaki organ powinien jej zdaniem wydać opinię, nie ma w tej kwestii znaczenia, ponieważ to ustawodawca wskazał organ właściwy. Komendant powiatowy (rejonowy, miejski) Policji może przy tym, zbierając odpowiednie informacje przed wydaniem opinii, korzystać z podległych sobie lokalnych struktur Policji. Strona nie musi się zatem obawiać, że opinię o niej wydał organ, któremu jest zupełnie nieznana. Komendant Główny wskazał, że niewątpliwie zatem w badanej sprawie odnośnie wydania omawianej opinii nie doszło do naruszenia właściwości organu, a tym samym nie istnieją przesłanki art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Ponadto, przedmiotowa opinia wydana została na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego oraz procesowego i nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem (art. 156 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze oraz art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 126 kpa). Postanowienie dot. tej opinii zostało skierowane do p. B. A., tj. strony postępowania, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia jego nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Brak jest też podstaw do przyjęcia, iż postanowienie to było niewykonalne w dniu jego wydania oraz że niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Podobną ocenę należy sformułować do przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 6 kpa, ponieważ wykonanie postanowienia nie wywoływało czynu zagrożonego karą. Nie zawiera ono również wady powodującej jego nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa), bowiem regulacji takich nie zawiera ani prawo materialne, tj. ustawa o ochronie osób i mienia, której przepisy miały zastosowanie w omawianej decyzji, ani przepisy żadnych innych aktów prawnych. Odnosząc się do zarzutu strony, iż w omawianej sprawie istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez nią postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa, Komendant Główny stwierdził, że zarzut ten jest bezzasadny. Postępowanie w sprawie wydania opinii o B. A. opierało się o konkretne ustalenia dotyczące strony, wynikające z rozmów z różnymi osobami i sformułowane na piśmie przez podległych organowi funkcjonariuszy, a ponadto na informacjach wynikających z dokumentów procesowych powstałych w odrębnym postępowaniu. Okoliczność, że można podnosić wobec takiego materiału dowodowego określone zarzuty natury procesowej nie oznacza automatycznie, iż tego materiału dowodowego "właściwie nie było", jak chciałaby pełnomocnik strony. Zdaniem Komendanta Głównego, podnoszone przez stronę braki i uchybienia w zakresie materiału dowodowego, na podstawie którego wydana została opinia o p. B. A., nie świadczą o rażącym naruszeniu prawa, które wymaga ingerencji organu wyższego stopnia na podstawie art. 156 § 1 kpa, lecz mogą świadczyć o na tyle wątpliwej wartości dowodowej postanowienia, że postępowanie w tej kwestii powinno zostać uzupełnione w znacznym stopniu. Dlatego Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., skreślającą p, B. A. z listy kwalifikowanych pracowników zabezpieczenia technicznego w oparciu o omawiane postanowienie w przedmiocie wydania opinii z dnia [...] listopada 2016 r., oraz przekazał tę sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Komendant Główny Policji nie podzielił jednak twierdzenia strony, aby przywołane wyżej braki i uchybienia w postępowaniu dowodowym miały charakter rażącego naruszenia prawa i mogły skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania oraz ponownej analizie materiału dowodowego Komendant Główny Policji nie stwierdził istnienia w kwestionowanym przez stronę postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r. wad uzasadniających stwierdzenie nieważności tego postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2017 r. skarżący (działający przez profesjonalnego pełnomocnika) zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 - dalej: k.p.a.) w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienia organu z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2016 r. - przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji w postaci wydania postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. W związku przedstawionymi zarzutami strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2017 r.; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżone postanowienia pod kątem jego zgodności z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Skarga podlega zatem oddaleniu. Sąd stwierdza, że postępowanie prowadzone w trybie nadzoru (np. dotyczące stwierdzenia nieważności postanowienia lub decyzji) jest postępowaniem szczególnym, które różni się od zwykłego postępowania prowadzonego w trybie instancyjnym. Z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie zawarte w wydanej decyzji (lub postanowieniu) jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią przepisu prawnego na podstawie którego decyzja ta została wydana, a zarazem skutki jakie wywołuje ta decyzja nie dają się pogodzić z wymogami praworządności. O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy orzeczenie zostało wydane wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo go odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść orzeczenia pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Z uwagi na doniosłość zasady trwałości orzeczeń zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Postępowanie w sprawie wydania opinii o B. A. opierało się o konkretne ustalenia dotyczące strony, wynikające z rozmów z różnymi osobami i sformułowane na piśmie przez podległych organowi funkcjonariuszy, a ponadto na informacjach wynikających z dokumentów procesowych powstałych w odrębnym postępowaniu. Okoliczność, że można podnosić wobec takiego materiału dowodowego i sposobu jego pozyskania określone zarzuty natury procesowej nie oznacza, że w postępowaniu doszło do rażącego naruszenia prawa. Czym innym są bowiem uchybienia, które mogą być uwzględnione w postępowaniu instancyjnym, a czym innym jest rażące naruszenia prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności orzeczenia w trybie nadzoru. Sąd stwierdza, że podnoszone przez stronę skarżącą braki i uchybienia w zakresie materiału dowodowego, na podstawie którego wydana została opinia o B. A., nie świadczą o rażącym naruszeniu prawa, które wymaga ingerencji organu wyższego stopnia na podstawie art. 156 § 1 kpa, lecz mogą świadczyć o uchybieniach, do których doszło w trakcie postępowania, co nie daje jednak podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia. Słuszne jest zatem stanowisko Komendanta Głównego Policji, iż nie można było uznać aby przywołane wyżej braki i uchybienia w postępowaniu dowodowym miały charakter rażącego naruszenia prawa i mogły skutkować stwierdzeniem nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Odnosząc się do zarzutów strony podnoszonych w toku postępowania odnośnie właściwości organów Sąd stwierdza, że organem właściwym do wydania opinii o p. B. A. był Komendant Powiatowy Policji w [...], co w sposób jednoznaczny wynika z dyspozycji art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie osób i mienia. Przekonanie strony o tym, że opinię powinien wydać Komendant Komisariatu Policji w [...] - miejsce zamieszkania skarżącego - nie ma w tej kwestii znaczenia, ponieważ to ustawodawca wskazał organ właściwy tj. Komendant Powiatowy Policji. Reasumując Sąd stwierdza, że w sprawie odnośnie wydania omawianej opinii nie doszło do naruszenia właściwości organu, a tym samym nie istnieją przesłanki art. 156 § 1 pkt 1 kpa ani też do rażącego naruszenia prawa. Postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Sąd nie stwierdził aby doszło do naruszenia przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienia organu z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2016 r. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego, zachodzą przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji w postaci wydania postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżone postanowienie zawiera również niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a. zaś jego uzasadnienie wyjaśnia podjęte rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.