VI SA/Wa 2539/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., którą wymierzono karę pieniężną w wysokości 31353,20 zł (słownie: trzydzieści jeden tysięcy trzysta pięćdziesiąt trzy zł dwadzieścia gr.) dla J. W. (dalej zwany także jako "skarżący"), za zajęcie pasa drogowego - drogi krajowej [...] przy [...] w dniach od 7 do 9 grudnia 2009 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim stoiska handlowego o powierzchni 522 m2 oraz dekoracji świątecznej w postaci [...] dmuchanych [...] o łącznej powierzchni 36,88 m2. Decyzję wydano w następujących ustaleniach; Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent W. wymierzył karę pieniężną w wysokości 31353,20 zł (słownie: trzydzieści jeden tysięcy trzysta pięćdziesiąt trzy zł dwadzieścia gr) dla skarżącego za zajęcie pasa drogowego - drogi krajowej [...] przy [...] w dniach od 7 do 9 grudnia 2009 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim stoiska handlowego o powierzchni 522 m2 oraz dekoracji świątecznej w postaci [...] dmuchanych [...] o łącznej powierzchni 36,88 m2. Organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko w sprawie wskazał, że podczas patrolowania terenu [...] przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego w dniu [...] grudnia 2009 r. stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego przez skarżącego stoiskiem handlowym, z którego prowadzona była sprzedaż [...] oraz dekoracją świąteczną w postaci [...] dmuchanych [...]. Kolejna kontrola przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2009 r. potwierdziła fakt zajęcia pasa drogowego. Z dokonanych czynności kontrolnych sporządzono protokoły nr [...] i nr [...]. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 81 k.p.a. i art. 84 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz w konsekwencji niezebrania oraz nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy; 2) art. 10 w zw. z art. 79 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w i materiałów; 3) art. 12 w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez powiadomienie skarżącego przez organ I instancji o wszczęciu przeciw niemu postępowania o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego po upływie ponad ośmiu miesięcy od podjęcia niniejszej informacji. Rozpoznając niniejszą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało na obowiązujące w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zmianami), która reguluje zasady zajmowania pasa drogowego. Organ stwierdził, że nie jest możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Każdy przypadek zajęcia pasa drogowego w celu zlokalizowania w nim urządzenia lub obiektu niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi publicznej, bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia lub na podstawie zezwolenia, ale z naruszeniem określonych w nim warunków, stanowi podstawę do wymierzenia przez zarządcę drogi kary pieniężnej z tego tytułu. W ocenie organu odwoławczego w sprawie niniejszej z materiału dowodowego zebranego w sprawie jednoznacznie wynika, że część placu sprzedaży [...] oraz [...] dmuchanych [...] znajdowała się w pasie drogowym [...], która została zaliczona do kategorii dróg krajowych na obszarze W. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 29 września 2004r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Dz. U. z 2004r. Nr 214, poz. 2177, pkt 3 załącznika). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący nie uzyskał zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym [...] w W. części placu sprzedaży [...] oraz [...] dmuchanych [...] (stanowiących dekoracje świąteczne). Organ podkreślił, że w sprawie niniejszej nie budzi zastrzeżeń sposób wyliczenia przez organ I instancji wysokości kary. Sposób ten wynika z art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Okres, za który została ona wyliczona wynosi 3 dni. Załączona do akt administracyjnych dokumentacja fotograficzna potwierdza fakt usytuowania placu sprzedaży [...] i [...] dmuchanych [...] w dniach [...] i [...] grudnia 2009 r., a więc okres czasu pomiędzy nimi wynosi 3 dni. Wyliczenie kary za te dni zgodne jest z wykonanymi oględzinami i pomiarami zajętej powierzchni pasa drogowego i ustalonym we wskazanych dniach faktem umiejscowienia części placu sprzedaży [...] i [...] dmuchanych [...] w pasie drogowym [...]. Stawki wyliczenia kary określiła uchwała Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. W oparciu o powyższe przepisy organ wskazał sposób wyliczenia nałożonej kary. Odnosząc się do podniesionego w treści odwołania zarzutu naruszenia art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. organ stwierdził, iż wprawdzie organ I instancji powinien zawiadomić skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie niezwłocznie po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, a nie dopiero po upływie ośmiu miesięcy od daty przeprowadzenia kontroli pasa drogowego przez pracowników Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich, jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie niniejszej istotny jest bowiem fakt, iż część placu sprzedaży [...] oraz dekoracje świąteczne w postaci [...] dmuchanych [...] zostały umieszczone w pasie drogowym bez uzyskania wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Organ odwoławczy uznał również za bezzasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 k.p.a. i art. 81 k.p.a., skoro organ I instancji poinformował stronę w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów. Również za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z art. 81 k.p.a. i art. 84 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ wyjaśnił, że przepisy prawa nie wymagają od organów przeprowadzających kontrolę pasa drogowego, aby posługiwały się przy pomiarach urządzeniami posiadającymi jakieś certyfikaty czy żeby były one poddane legalizacji lub regulacji mającej na celu sprawdzenie dokładności dokonywanych pomiarów. Tym samym posługiwanie się przy pomiarach powierzchni zajętego pasa drogowego zwykłą miarką, którą można nabyć np. w sklepach z narzędziami jest działaniem prawidłowym. Od powyższej decyzji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na naruszenie: 1) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. z art. 35 k.p.a. poprzez powiadomienie skarżącego o wszczęciu przedmiotowego postępowania po upływie ponad ośmiu miesięcy od podjęcia niniejszej informacji wbrew zasadzie szybkości i prostoty postępowania; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. z art. 80 k.p.a. z art. 81 k.p.a. z art. 84 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Organ II instancji niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w konsekwencji nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w dniu [...] grudnia 2009 r. miało miejsce zajęcie pasa drogowego, co tym samym stanowi przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, a nadto niezbadania prawidłowości i sposobu dokonanych pomiarów zajęcia pasa drogowego w dniu [...] i [...] grudnia 2009 r. z pominięciem wezwania biegłego w celu wydania opinii, co miało wpływ na wynik sprawy; 3) art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich podnoszonych w odwołaniu zarzutów, a nadto lakoniczne i powierzchowne uzasadnienie decyzji w żaden sposób nie wyjaśniające przesłanek jej podjęcia, w szczególności czy w dniu [...] grudnia 2009 r. miało miejsce zajęcie pasa drogowego oraz czy prawidłowo dokonano pomiarów zajęcia pasa drogowego w dniu [...] i [...] grudnia 2009 r., co stanowi rażące uchybienie w/w przepisu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga w niniejszej sprawie podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że rolą Sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności działań administracji publicznej. Ta kompetencja oznacza, że Sąd administracyjny ocenia czy postępowanie w sprawie administracyjnej zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej oraz czy kończąca je decyzja administracyjna została wydana zgodnie z obowiązującym prawem materialnym. Podstawą orzekania Sądu są akta administracyjne sprawy przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślić też należy, że rozpoznając skargę Sąd administracyjny nie jest związany jej zarzutami, wnioskami czy powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a.). W konsekwencji Sąd zobowiązany jest poddać kontroli całokształt sprawy administracyjnej. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu kwalifikującym do usunięcia jej z obrotu prawnego tj. w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem skargi w niniejszym sprawie była decyzja Samorządu Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 31353,20 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] przy [...] w dniach od [...] do [...] grudnia 2009 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim stanowiska handlowego o powierzchni 522 m2 oraz dekoracji świątecznej w postaci [...] dmuchanych [...] o łącznej powierzchni 36,88 m2. Ze skargi wynika, iż J. W. zarzuca organowi, że wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Miały one polegać na opieszałości organu, który wszczął postępowanie administracyjne po upływie ponad ośmiu miesięcy po urzędowym stwierdzeniu naruszenia prawa przez skarżącego a także na pobieżnym przeprowadzeniu tego postępowania i wadliwym sporządzeniu uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że skarżący nie kwestionuje okoliczności zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy, jednakże neguje, aby miało ono miejsce w dniu [...] grudnia 2009 r., czego dokładnie nie wyjaśnił organ II instancji. Niezależnie od powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało prawidłowości i sposobu dokonanych pomiarów zajęcia pasa drogowego w dniu [...] i [...] grudnia 2009 r. z pominięciem wezwania biegłego w celu wydania opinii. Uchybieniem organu było również to, że zgłoszonych zastrzeżeń skarżącego odnośnie powyższych kwestii nie rozważył w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd nie podzielił słuszności zarzutów skarżącego. Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia art. 10 w związku z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. należy stwierdzić, że istotnie organ wszczął postępowanie administracyjne po upływie kilku miesięcy od stwierdzenia naruszenia, jednakże powyższa okoliczność nie ma jakiegokolwiek wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Istotny jest bowiem sam fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zajęcie pasa drogowego w dniu [...] grudnia 2009 r. nie budzi również wątpliwości. Skoro zajęcie pasa w dniu [...] i [...] grudnia 2009 r. zostało potwierdzone protokołami i okoliczności tych skarżący nie neguje, brak jest logicznego wytłumaczenia, innego stanu rzeczy w dniu [...] grudnia 2009 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ czyniąc ustalenie, że doszło do zajęcia pasa drogowego przez trzy dni nie naruszył wynikającej z art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Organ ocenił bowiem materiał dowodowy zebrany w sprawie, zaś rozumowanie, w wyniku którego ustalił istnienie okoliczności faktycznych jest zgodne z prawidłami logiki. Należy zgodzić się również z organem, że przepisy prawa nie wymagają od organów przeprowadzających kontrolę pasa drogowego, aby posługiwały się przy pomiarach urządzeniami posiadającymi jakieś certyfikaty, albo żeby były one poddane legalizacji lub regulacji mającej na celu sprawdzenie dokładności dokonywanych pomiarów. Wystarczy użycie zwykłej miarki z tym, że wyniki pomiarów powinny być utrwalone w protokole z przeprowadzonej kontroli pasa drogowego, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Należy również podkreślić, iż pomiary były dokonywane w czasie postępowania kontrolnego, które nie jest postępowaniem administracyjnym, w którym jako jeden ze środków dowodowych przewidziany został dowód z opinii biegłego. Stąd też w czasie kontroli organ był władny samodzielnie ustalić powierzchnię zajętego pasa drogowego. Wyliczeń poczynionych w sprawie skarżący nie podważył, gdyż nie wykazał na czym polegałby błąd organu w ustaleniu powierzchni zajętego pasa drogowego, stąd też nie było potrzeby posłużenia się opinią biegłego. Reasumując należy stwierdzić, iż Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu tego rodzaju wadliwości, które uzasadniałyby uchylenie wydanej przez niego decyzji. Stan faktyczny został ustalony w sprawie prawidłowo, jak również organ zastosował właściwie przepisy prawa materialnego tj. art. 40 ust. 4 i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Z tych wszystkich względów wobec bezskuteczności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a..