VI SA/Wa 254/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia (spr.) WSA Protokolant: Andrzej Siwek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zmian dokonanych w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzje Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2003 r. Decyzją Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.-Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, z późn. zm.) oraz art. 157 § 1 i § 3 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku p. Z. K. odmówiono wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zmian dokonanych w rejestrze ewidencji gruntów obrębu nr [...] miasta B., dotyczących działki nr [...]. W uzasadnieniu przypomniano, że Dyrektor Wojewódzkiego Biura Geodezji i Kartografii w G. W., działający z upoważnienia Wojewody G., decyzją z dnia[...]stycznia 1979 r., Nr [...] postanowił dokonać odnowienia ewidencji gruntów miasta B. z powodu złego stanu technicznego, uniemożliwiającego jej właściwe wykorzystanie. Naczelnik Miasta i Gminy w B. decyzją z dnia [...] lipca 1979 r. wszczął postępowanie rozgraniczeniowe w celu ustalenia granic działek Skarbu Państwa położonych w mieście B., przekazanych w użytkowanie wieczyste. Z uzasadnienia decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. wynika, że konieczność rozgraniczenia działek Skarbu Państwa przekazanych w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym z gruntami przyległymi wynikała z potrzeby przeprowadzenia pomiaru do założenia ewidencji gruntów. Ponieważ w operacie technicznym odnowienia ewidencji gruntów nie ma decyzji o rozgraniczeniu należy uznać, że wszczęte [...] lipca 1979 r. postępowanie nie zostało zakończone. W postępowaniu wyjaśniającym uzyskano informacje od właściwego pracownika "...że na terenie dawnego województwa g. nie praktykowano wydawania decyzji kończących postępowanie rozgraniczeniowe w sytuacjach, gdy przeprowadzane one były w trakcie odnawiania ewidencji gruntów, a obwieszczenie o odnowieniu operatu ewidencyjnego kończyło postępowanie rozgraniczeniowe." Obwieszczenie takie, we właściwej formie i odpowiednio opublikowane, miało w rozpatrywanej sytuacji miejsce. Jednakże w przypadku nieruchomości stanowiącej własność R. i Z. małż. K. nastąpiła zmiana w położeniu punktów i linii granicznych oraz powierzchni działki. Zmiana ta została ujawniona w operacie ewidencyjnym w ramach czynności materialno-technicznych, mimo że zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem zawartym w § 64 ust. 2 złącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98) wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów należało dokonywać na podstawie ostatecznych decyzji organu właściwego do spraw ewidencji gruntów. Pismem z dnia [...] maja 2003 r. p Z. K. wniósł o stwierdzenie nieważności zmian dokonanych w rejestrze ewidencji gruntów w części dotyczącej działki nr [...] (po odnowieniu – nr [...]). Wnioskodawca w swoim piśmie podniósł, że wprowadzone zmiany " nie mają swego źródła w uzasadnionej podstawie prawnej." Twierdzenie to jest słuszne – zwłaszcza w świetle faktu, że postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone, a zmiana danych dotyczących położenia punktów i linii granicznych oraz powierzchni działki nastąpiła w formie czynności materialno-technicznych zamiast w formie przewidzianej w § 64 ust. 2 złącznika do powołanego wyżej zarządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Jednakże przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności mogą być decyzje administracyjne, postanowienia, zatwierdzone ugody oraz postanowienia w sprawie ich zatwierdzenia. Czynność materialno-techniczna nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w myśl przepisów art. 156 § 1 K.p.a. i dlatego należało odmówić załatwienia wniosku strony. Odwołanie od powyższej decyzji złożył zainteresowany żądając usunięcia z rejestru ewidencji gruntów zmian, które zostały doń wprowadzone bezprawnie, już to poprzez stwierdzenie ich nieważności, już to poprzez określenie w decyzji innego sposobu ich usunięcia. Decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania p. Z. K., utrzymano na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a. w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy stwierdzono, że jak słusznie stwierdził organ I instancji (...) "zmiana ta została ujawniona w operacie ewidencyjnym w ramach czynności materialno-technicznych , mimo że zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem zawartym w § 64 ust. 2 złącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98) wprowadzenie zmian do operatu ewidencji gruntów należało dokonywać na podstawie ostatecznych decyzji organu właściwego do spraw ewidencji gruntów." Z uwagi na fakt, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie wydał decyzji orzekającej o wprowadzeniu do operatu ewidencyjnego przedmiotowych zmian, nie może być wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności z przyczyn przedmiotowych. Brak decyzji, w stosunku do której postępowanie to mogłoby się toczyć, skutkuje odmową jego wszczęcia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła strona wnosząc o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W szczególności skarżący wskazał, że: - przy braku podstaw prawnych prawo zabrania dokonywania zmian w rejestrze ewidencji gruntów, a w szczególności w zakresie przebiegu granic – punktów granicznych, a w konsekwencji zmiany powierzchni działki i dotyczy to każdego trybu, - zapisy w rejestrze ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granic, położenia punktów granicznych oraz powierzchni działki muszą rejestrować rzeczywisty stan prawny obowiązujący w dacie wpisu, nie zaś wyniki do dziś niezakończonego postępowania rozgraniczeniowego, - utrzymywanie w rejestrze ewidencji gruntów zmian wprowadzonych doń bezpodstawnie i stojących w sprzeczności z rzeczywistym stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej dowodzi , że właściwe w tych sprawach organy administracji działają niezgodnie z prawem. Ponadto skarżący wskazał na szereg wygranych w rozpatrywanej sprawie postępowań cywilnych (dowody w aktach sprawy), z ostatnio wygraną sprawą przed Sądem Rejonowym Wydział Cywilny w M. włącznie. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie odwołując się wyłącznie do przytoczonych wyżej argumentów formalnych. Dodał jedynie, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie zamyka stronie drogi do wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków; w ramach tego postępowania strona może domagać się skorygowania danych ewidencyjnych zgodnie z posiadaną dokumentacją. Przed rozprawą skarżący nadesłał do Sądu obszerną dokumentację związaną ze sprawą, a zwłaszcza kopię decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], wydanej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz 158 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 25, poz. 253, z późn. zm.). którą po rozpatrzeniu wniosku p. Z. K. stwierdził nieważność decyzji Wojewody G. z dnia [...] września 1980 r., Nr [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września 1977 r., Nr [...] stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji przyznającej prawo wieczystego użytkowania działki budowlane nr [...] na rzecz p. Z. K. (znajdującą się w aktach sprawy). Z uzasadnienia decyzji Ministra wynika, że: - decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września 1977 r., Nr [...], organ ten, działając na podstawie art. 20 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) orzekł o przekazaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz R. i Z. małż. K. działki nr [...] o pow. 461 m2, położonej w B. przy ul. P., ustalając jednocześnie warunki użytkowania wieczystego nieruchomości; - na podstawie w/w decyzji w dniu [...] października 1977 r. pomiędzy Skarbem Państwa a R. i Z. małż. K. została zawarta, w formie aktu notarialnego za nr [...] umowa użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 461, położonej w B. przy ul. P., - decyzją Wojewody G. z dnia [...] września 1980 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. , stwierdzono z urzędu nieważność powołanej wyżej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. wskazując przy tym, że "...jedynie część działki oddanej w wieczyste użytkowanie Obywatelowi K. stanowiła własność Skarbu Państwa część natomiast, około 81 m2, Zarząd Gospodarki Terenami w M. decyzją z dnia [...] października 1966 r., Nr [...], oddał w wieczyste użytkowanie Obywatelowi J. K." - z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji wystąpił do Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast p. Z. K.; - decyzja Wojewody G. z dnia [...] września 1980 r., Nr [...], stwierdzająca z urzędu nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września 1977 r., Nr [...] w sprawie zmiany warunków wieczystego użytkowania działki budowlanej, została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., tzn. tego powodu, że dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; - organ II instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., stanowiąca podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, nie występuje, bowiem jak wskazał organ wojewódzki decyzje o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste nie dotyczą tych samych podmiotów. Brak było zatem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września 1977 r., Nr [...]; - decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września 1977 r., Nr [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., bowiem w dniu [...] października 1977 r. została zawarta umowa użytkowania wieczystego na rzecz R. i Z. małż. K., na podstawie której wpisano w tym dniu w księdze wieczystej [...] (dawny nr [...]) jako użytkowników wieczystych R. i Z. małż. K.; - w świetle powyższego organ administracji nie jest władny do usunięcia, w postępowaniu administracyjnym, cywilnoprawnych skutków – w postaci zawarcia umowy – jakie wywołała decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. Potwierdza to również postanowienie Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] maja 1982 r., sygn. akt Nr [...], o odmowie dokonania wpisu w księdze wieczystej [...], w którym stwierdzono, że zmiana treści umowy użytkowania wieczystego może być dokonana w drodze umowy między stronami lub na podstawie orzeczenia sądowego; - ponadto należy stwierdzić, iż decyzja Wojewody G. z dnia [...] września 1980 r., Nr [...], w punkcie 2 została wydana bez podstawy prawnej. Brak jest bowiem przepisów prawnych, na mocy których mogło nastąpić zobowiązanie organu I instancji do wydania "nowej decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego do działki Obywatelowi Z. K. z uwzględnieniem powierzchni tylko stanowiącej własność Skarbu Państwa"; - w związku z powyższym decyzja Wojewody G. z dnia [...] września 1980 r., Nr [...], orzekająca o stwierdzeniu z urzędu nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września 1977 r., Nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że w następstwie prawomocnej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. z dnia [...] września 1977 r., Nr [...], a następnie aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] października 1977 r. w Państwowym Biurze Notarialnym w B. za nr [...], skarżący stali się użytkownikami wieczystymi działki nr [...] (obecnie nr [...]) o powierzchni 461 m2, położonej w B. przy ulicy P., objętej księgą wieczystą [...] (dawny numer – [...]). Zarówno bezprawne działania administracyjno-prawne (próba zmiany w/w decyzji o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a także decyzja Wojewody G. z dnia [...] września 1980 r., Nr [...], stwierdzająca z urzędu nieważność powołanej wyżej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w B. ), jak i podjęcie czynności o charakterze cywilno-prawnym (próba zmiany wpisu w księdze wieczystej oraz powództwa cywilne), okazały się bezskuteczne i nie doprowadziły do zmiany stanu prawnego nieruchomości (jej powierzchni i granic), której użytkownikami wieczystymi są skarżący. Niemal równocześnie podjęte zostały czynności administracyjne zmierzające do zmiany danych odnoszących się do przedmiotowej działki w operacie ewidencji gruntów. I tak, na początku 1979 r. podjęta została próba odnowienia ewidencji gruntów miasta B., a w jej ramach – w lipcu 1979 r. wszczęto postępowanie rozgraniczeniowe, które dotyczyło również granic działki skarżących. Mimo że postępowanie to nie zakończyło się ostateczną decyzją administracyjną, w odniesieniu do nieruchomości skarżących wprowadzono zmiany w położeniu punktów i linii granicznych, a nowe dane w formie czynności materialno-technicznej ujawniono w operacie ewidencji gruntów. W związku z wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności powyższych zmian dokonanych w ewidencji gruntów odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzając, że czynność materialno-techniczna nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; brak decyzji, w stosunku do której postępowanie mogłoby się toczyć, skutkuje odmową jego wszczęcia. Stanowisko takie zajął w zaskarżonej decyzji organ I instancji – Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jak i rozpatrujący odwołanie od tej decyzji Główny Geodeta Kraju. Formalnie biorąc, z punktu widzenia wykładni art. 156 K.p.a. powyższe stanowisko jest poprawne. Zajmując je organy administracji geodezyjnej nie uwzględniły jednak, że: - skarżącemu chodziło w istocie o załatwienie sprawy, tj. o usunięcie rozbieżności pomiędzy zapisem w rejestrze ewidencji gruntów a stanem prawnym jego nieruchomości ujawnionym w odpowiedniej księdze wieczystej (zwłaszcza w odniesieniu do jej powierzchni i granic) przez przyjęcie jako podstawy wpisu do ewidencji gruntów stanu wynikającego z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości. Tak też należało potraktować już pierwszy wniosek w sprawie – a nie jako formalne żądanie stwierdzenia nieważności dokonanego wpisu do ewidencji gruntów. Potwierdza to jednoznacznie treść odwołania od decyzji organu I instancji, w którym skarżący żąda usunięcia z rejestru ewidencji gruntów zmian, które zostały doń wprowadzone bezprawnie, poprzez - alternatywnie – stwierdzenie ich nieważności albo poprzez określenie w decyzji innego sposobu ich usunięcia. Organy administracji geodezyjnej, znające wszak całość sprawy, powinny w tej sytuacji wziąć pod uwagę istotę żądania strony, a nie jego formalną kwalifikację dokonana przez stronę, która nie musi znać w wystarczającym stopniu przepisów K.p.a. (art. 9 K.p.a.) Dotyczy to zwłaszcza zaskarżonej decyzji Głównego Geodety Kraju, który znał treść odwołania i dopiero w odpowiedzi na skargę podniósł, że odmowa stwierdzenia nieważności wpisu do operatu ewidencji gruntów jako czynności materialno-technicznej nie zamyka stronie drogi do wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków; w ramach tego postępowania strona może domagać się skorygowania danych ewidencyjnych zgodnie z posiadana dokumentacją. - to organy administracji geodezyjnej w wyniku własnych bezprawnych działań doprowadziły do ujawnienia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej, z naruszeniem przepisów § 64 ust. 2 złącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98) wymagającego, by zmiany te były dokonywane w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej. Przyjęcie własnej, lokalnej wykładni powszechnie obowiązującego na obszarze całego kraju przepisu prawnego ("na terenie dawnego województwa g. nie praktykowano wydawania decyzji kończących postępowanie rozgraniczeniowe w sytuacjach, gdy przeprowadzane one były w trakcie odnawiania ewidencji gruntów, a obwieszczenie o odnowieniu operatu ewidencyjnego kończyło postępowanie rozgraniczeniowe") doprowadziło do wpisania zmian dotyczących działki skarżących do operatu ewidencji gruntów w drodze czynności materialno-technicznej (obwieszczenia o odnowieniu operatu ewidencyjnego) a nie decyzji administracyjnej, już na wstępie pozbawiając skarżących możliwości obrony ich uprawnień. W tej sytuacji zasłanianie się przez wymienione organy administracji geodezyjnej formalnym charakterem podstawy wpisu zmian do operatu ewidencji gruntów (czynność materialno-techniczna), wynikającym z oczywistego naruszenia prawa przez te organy (odstąpienia od nakazanej przez obowiązujące przepisy formy decyzji administracyjnej), jest nadużyciem prawa. Inaczej mówiąc, odmowa stwierdzenia nieważności zmian dokonanych w operacie ewidencji gruntów w trybie art. 156 K.p.a. z powodu formy, w jakiej zostały one dokonane (czynność materialno-techniczna zamiast decyzji administracyjnej), jest w przypadku przyjęcia tej formy czynności w wyniku niewłaściwego stosowania prawa przez odpowiednie organy administracji geodezyjnej oczywistym nadużyciem prawa; w takiej sytuacji organy administracji odmawiając na podstawie art. 156 K.p.a. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zmian dokonanych w operacie ewidencji gruntów z powodu niewłaściwej formy ich wprowadzenia powinny jednocześnie, na podstawie tego samego wniosku, wszcząć postępowanie w sprawie wprowadzenia odpowiednich zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Nie przesądza to, oczywiście, o obowiązku i zakresie dokonanej w tym postępowaniu korekty danych ewidencyjnych, o czym rozstrzygnie dopiero przedstawiona przez wnioskodawcę dokumentacja prawna nieruchomości. W przedstawionej sytuacji należy stwierdzić, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 6, 8, 9 oraz 64 § 2 K.p.a. oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1997 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne, potwierdzającego służebną rolę danych zawartych w ewidencji gruntów m.in. wobec oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.