VI SA/Wa 2547/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie udzielenia koncesji 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; Minister Finansów (dalej Minister) zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z [...] kwietnia 2013 r., którym odmówił F. Sp. z o.o. z siedzibą [...] W. (dalej skarżąca) wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. Na mocy tego postanowienia pozostawiono bez rozpatrzenia wniosek skarżącej o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry [...] W. Organ wydając zaskarżone postanowienie działał na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 w zw. z art. 239, art. 243 § 3 w zw. z art. 219, art. 240 § 1 pkt 11 i art. 241 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), dalej o.p. w zw. z art. 8 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r., nr 201, poz. 1540 ze zm.), dalej u.g.h. Do wydania tych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: We wrześniu 2009 r. do Ministra Finansów wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie jej na okres sześciu lat zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach [...] W. (województwo d.). Jako podstawę żądania wskazano art. 24 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1, art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (DZ. U. z 2004 r., nr 4, poz. 27 ze zm.), dalej u.g.i.z. Następnie wniosek ów w styczniu 2010 r. został zmodyfikowany przez skarżącą w ten sposób, że wniosła o wydanie - w trybie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 35 u.g.h., koncesji na prowadzenie kasyna gry ww. lokalizacji. Wobec nieuzupełnienia przez skarżącą braków formalnych ww. wniosku o wydanie koncesji na prowadzenie kasyna gry, do których została zobowiązana w terminie 7 dni, Minister pozostawił wniosek bez rozpoznania, wskazując na art. 169 § 1 i § 4 o.p. oraz art. 35 u.g.h. W październiku 2012 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania w sprawie wydania jej zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gry [...] W. Jako podstawę żądania wskazała m. in. art. 240 § 1 pkt 11 o.p. i fakt wydania w lipcu 2012 r. przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wyroku w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 oraz C-217/11. Minister Finansów odmawiając wznowienia postępowania wskazał, że przywołany przez skarżącą wyrok TSUE dotyczy zakazu udzielania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier, nie dotyczy zaś prowadzenia kasyna gry, o wydanie koncesji na prowadzenie którego domagała się skarżąca. Wobec tego organ uznał, że orzeczenie TSUE nie ma żadnego wpływu na pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie koncesji na prowadzenie kasyna gry, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy wznowieniowej z art. 240 § 1 pkt 11 o.p. Wnosząc zażalenie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i wznowienia postępowania. Zarzuciła "nieprawidłową odmowę wznowienia postępowania, uwzględniając znaczenie wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. oraz jego wpływ na treść ostatecznego postanowienia o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, który to wniosek w swym pierwotnym kształcie dotyczył wydania nowego zezwolenia na urządzanie gier na automatach w salonie gier w miejscowości [...] W., a został następnie zmodyfikowany wskutek wprowadzenia przez ustawę z dnia 19 listopada 2009 r. ustawy o grach hazardowych art. 129 ust. 2 (uniemożliwiającego wydanie takiego zezwolenia), charakter którego to przepisu jako "regulacji technicznej" przesądził właśnie TSUE powołanym wyrokiem, w całości uzasadniając wniosek w przedmiocie wznowienia postępowania". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołując m.in. art. 240 § 1 pkt 11 o.p. Minister wskazał, że wyrok TSUE musi mieć wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji. O tym czy dany wyrok TSUE może być podstawą do wznowienia postępowania nie przesądza sam fakt wydania go po wydaniu decyzji ostatecznej, wyrok ten musi dotyczyć również wykładni przepisów prawa stanowiących podstawę wydania danej decyzji i mieć wpływ na dokonywaną po wydaniu decyzji ostatecznej ocenę jej zgodności z prawem unijnym w ten sposób, że: "w świetle orzeczenia Trybunału powinna zapaść decyzja o innej treści" (wyroki z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Go 917/08 oraz z 5 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Wa 1049/08). Organ stwierdził, że przedmiotem ww. postępowania przed TSUE było rozstrzygnięcie skierowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pytań prejudycjalnych, czy trzy przepisy ustawy o grach hazardowych, tj. art. 129 ust 2, art. 138 ust. 1 oraz art. 135 ust. 2, stanowią przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 ust 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE.L. 1998 r., nr 204, poz. 37 ze zm.), dalej dyrektywa 98/34. Przepisy te - art. 129 ust. 2, art. 138 ust. 1 oraz art. 135 ust. 2 u.g.h., dotyczą odpowiednio: umarzania postępowań w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy (art. 129 ust. 2); zakazu zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach (art. 135 ust. 2) oraz zakazu przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (art. 138 ust. 1). Mając to na uwadze Minister stwierdził, że kwestie będące przedmiotem ww. orzeczenia TSUE dotyczyły zakazu udzielania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Wyrok ten nie odnosił się zaś w ogóle do prowadzenia kasyn gry. Wobec powyższego Minister uznał, że skoro podstawą prawną wydanego postanowienia w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry nie był żaden z przepisów będących przedmiotem rozważań TSUE, to ww. wyrok TSUE nie może stanowić tu przesłanki wznowieniowej, określonej w art. 240 § 1 pkt 11 o.p. Skoro ww. wyrok TSUE nie dotyczy przepisów ustawy o grach hazardowych regulujących udzielanie koncesji na prowadzenia kasyn gry i prowadzenia tej działalności, jak również przepisów Ordynacji podatkowej regulujących tryb postępowania w sprawach z zakresu gier hazardowych, nie można mówić o wpływie tego wyroku na treść postanowienia pozostawiającego bez rozpoznania wniosek skarżącej. Zdaniem Ministra przywołany wyrok TSUE nie może zatem stanowić podstawy do wznowienia przedmiotowego postępowania, gdyż nie można dopatrzeć się - choćby pośredniego, wpływu tego orzeczenia na pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącej o wydanie koncesji na prowadzenie kasyna gry. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie art. 240 § 1 pkt 11 w zw. z art. 121 § 1 o.p. oraz w zw. z art. 8 u.g.h. poprzez nieprawidłową odmowę wznowienia ww. postępowania, w sytuacji gdy jej pierwotny wniosek dotyczył wydania zezwolenia na urządzanie gier na automatach, a dopiero w następstwie został on zmodyfikowany na wydanie koncesji na prowadzenia kasyn gry, przy czym podkreśliła, że modyfikacja ta była następstwem wprowadzenia art. 129 ust. 2 u.g.h., o charakterze którego z kolei przesądził TSUE w ww. wyroku. Mając to na uwadze wniosła o uchylenie obu postanowień Ministra. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd był skarga na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] wydaną po rozpoznaniu zażalenia skarżącej od postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o odmowie wznowienia postępowania. Sąd zauważa, że zarówno postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. jak również postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. podpisał z upoważnienia Ministra Finansów Podsekretarz Stanu J. K. Wobec powyższego, organ podatkowy naruszył art. 130 § 1 pkt 6 o.p. Zgodnie bowiem z wspomnianym przepisem pracownik urzędu skarbowego, urzędu gminy (miasta), starostwa, urzędu marszałkowskiego, izby skarbowej, funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego, izby celnej, urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz członek samorządowego kolegium odwoławczego podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Instytucja wyłączenia pracownika organu podatkowego, czy organu podatkowego ma na celu zapewnienie pełnej bezstronności w rozstrzygnięciu sprawy. Natomiast istotą przesłanki, zawartą w art. 130 § 1 pkt 6 o.p. jest usunięcie przypadków, w których pracownik organu dwa lub więcej razy uczestniczy w procesie wydawania rozstrzygnięcia. Na tle omawianego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się rozbieżność, co do możliwości jego zastosowania w sprawach, w których ten sam organ jednoosobowy (monokratyczny) rozpoznaje odwołanie od swojej decyzji, zgodnie z art. 221 o.p. Naczelny Sąd Administracyjny dnia 18 lutego 2013 r. w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę sygn. akt I GPS 2/12, zgodnie z którą art. 130 § 1 pkt 6 o.p. ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Jak wynika z uzasadnienia wskazanej wyżej uchwały, pojęciu pracownika organu administracji można nadać szeroki zakres znaczeniowy, poczynając od osoby piastującej funkcję jednoosobowego organu podatkowego, podsekretarza stanu w ministerstwie, czy pracownika działającego w ramach upoważnienia z art. 143 o.p. (vide: wyrok TK z dnia 6 grudnia 2011 r., SK 3/11, OTK ZU-A 2011, Nr 10, poz. 113 i podane tam wyroki sądów administracyjnych; zob. też zdanie odrębne s. NSA M. Jaśkowskiej do uchwały NSA z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 13/09 i podane tam orzecznictwo i piśmiennictwo). Jednakże, jak trafnie wskazano w uchwale NSA z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 13/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 82) na wykładnię określenia "pracownik" należy patrzeć przez pryzmat, co istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa. Przepisy art. 130 § 1, art. 130 § 5 in fine, art. 131, art. 131a oraz art. 132, a także art. 143 o.p. wyraźnie odróżniają pojęcie organu, którego substratem osobowym jest zazwyczaj osoba, mająca status pracownika, od pracownika tego organu. Nadto, jak zauważono w ww. uchwale, posługując się przepisami ustaw pracowniczych nie można utożsamiać pojęcia pracownika z pojęciem jednoosobowego organu podatkowego. Do pracownika działającego jako organ nie można stosować przepisów o wyłączeniu pracownika, o których mowa w art. 130 § 1 pkt 6 w związku z art. 221 o.p. Piastun organu jednoosobowego wykonuje tutaj, jak sama nazwa wskazuje, funkcję organu. Dopuszczenie do jego wyłączenia, w określonych sytuacjach, mogłoby doprowadzić do pozbawienia tego organu działania, choćby np. do niemożliwości udzielenia upoważnień do załatwiania spraw, o których mowa w art. 143 o.p. Jak wskazano w powyższej uchwale, w zakresie kompetencji organów podatkowych obowiązuje zasada niedopuszczalności rozszerzania ich kompetencji w drodze wykładni systemowej, czy też celowościowej (vide: wyrok NSA z dnia 28 lipca 2005 r., sygn. akt FSK 2037/04). System tych organów i zakres ich kompetencji został w istotnym zakresie ukształtowany od 1 września 2003 r. (późniejsze zmiany wiązały się w istocie z wprowadzeniem kompetencji do wydawania interpretacji indywidualnych i porozumień dotyczących ustalania cen transakcyjnych) ustawą z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (Dz. U. Nr 137, poz. 1302 ze zm.). Utworzono wówczas system monokratycznych organów podatkowych, z wyjątkiem samorządowych kolegiów odwoławczych. Natomiast kompetencje Ministra Finansów (ministra właściwego do spraw finansów publicznych) zostały ukształtowane wcześniej ustawą z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz. 1387 ze zm.). W dalszej części uchwały zwrócono uwagę, że jak wynika z uzasadnienia do projektu zmian, w ostatniej przywołanej ustawie (druk nr 414 Sejmu IV kadencji), jej celem w zakresie reformy kompetencji Ministra Finansów w sprawach podatkowych było "oddzielenie funkcji politycznej od zadań administracyjnych". Rolę Ministra Finansów w toku procedury podatkowej ograniczono do działań o charakterze nadzorczym, podejmowanych z urzędu wobec podległych mu bezpośrednio organów podatkowych (izb skarbowych) związanych np. z wynikami kontroli wewnątrzresortowych. Ze zmianą art. 13 o.p. wiązała się też zmiana art. 143 tej ustawy. Upoważnienie - w ustalonym zakresie - pracownik: urzędu skarbowego, izby skarbowej, funkcjonariusz celny lub pracownik celny albo pracownik kierowanej jednostki organizacyjnej, mógł uzyskać odpowiednio od naczelnika urzędu skarbowego, dyrektora izby skarbowej, naczelnika urzędu celnego, dyrektora izby celnej albo kierownika jednostki organizacyjnej będącego organem podatkowym. Wyjaśniono, że przepisy te są powiązane z przepisami ustrojowymi i tak: zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r. poz. 392 ze zm.) minister wykonuje swoje zadania przy pomocy sekretarza i podsekretarzy stanu, gabinetu politycznego ministra oraz dyrektora generalnego urzędu. Ministerstwo zaś jest aparatem pomocniczym ministra, wraz z innymi komórkami organizacyjnymi, dla których minister ustala w drodze zarządzenia regulamin organizacyjny, określający zakres zadań i tryb pracy komórek organizacyjnych (art. 39 ust. 6 tej ustawy). Z przepisów tych w powiązaniu z art. 13 § 1-3 o.p. wynika, jak podano w uzasadnieniu przewołanej wyżej uchwały, że skoro organami podatkowymi w sprawach, o których mowa w art. 221 o.p. są jednoosobowe organy podatkowe, a w ich imieniu decyzje wydają upoważnieni pracownicy będący pracownikami aparatu urzędniczego tych organów, to zawsze istnieje możliwość takiego doboru osób upoważnionych, aby decyzje wydawali ci pracownicy, którzy nie wydawali ich w poprzedniej fazie postępowania. Zgodnie z art. 239 o. p., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 16 Zażalenia, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Tak więc, do zaskarżonego postanowienia ma zastosowanie także art. 221 o.p. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające podpisał Podsekretarz Stanu J. K., czyli nie sam piastun organu monokratycznego tzn. Minister Finansów. Tym samym w świetle powyższego podlegał wyłączeniu na podstawie art. 130 § 1 pkt 6 o.p. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl zaś przepisu art. 240 § 1 pkt 3 o.p. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ podatkowy, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 130 – 132 o.p. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżone postanowienie naruszył jedną z podstawowych gwarancji procesowych. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 152 ww. ustawy orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania pomimo uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.), ponieważ skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie złożyła stosownego wniosku zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a.