VI SA/Wa 2548/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej uchyla zaskarżoną decyzję Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej decyzją z [...] grudnia 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. [...] P. (dalej skarżący) od decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów RP z dnia [...] października 2015 r., odmawiającej nadania skarżącemu uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie bez przeprowadzania egzaminu, utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Za podstawę prawną decyzji organ przyjął art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej także: "k.p.a.") w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1946). Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2015 r. skarżący złożył w [...] Okręgowej Izbie Architektów RP wniosek o nadanie uprawnień budowalnych w specjalności architektonicznej do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie. Do wniosku skarżący załączył m. in.: - dyplom potwierdzający uzyskanie w dniu [...] kwietnia 2005 r. tytułu zawodowego inżyniera na kierunku Budownictwo na Politechnice [...] w [...] na Wydziale Budownictwa i Inżynierii Środowiska; - ksero książki praktyki zawodowej poświadczone za zgodność z oryginałem, książka praktyki nr [...] została zarejestrowana przez [...] Urząd Wojewódzki w W. Wydział Rozwoju Regionalnego w dniu [...] lipca 2002 r., początek praktyki – [...] kwietnia 2009 r.; - uprawnienia budowlane skarżącego do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Komisja Egzaminacyjna, powołana uchwałą nr [...] ze zm., po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 poz. 1278) ustaliła na podstawie przedłożonych dokumentów, że skarżący nie spełnia warunków w zakresie wykształcenia niezbędnego do uzyskania uprawnień budowlanych wskazanych w złożonym wniosku. Dnia [...] października 2015 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Architektów RP decyzją nr [...] odmówiła nadania skarżącemu wnioskowanych uprawnień. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na ocenę dokonaną przez Komisję Egzaminacyjną, zgodnie z którą uzyskanie tytułu zawodowego inżyniera na kierunku Budownictwo na Politechnice [...] w [...] na Wydziale Budownictwa i Inżynierii Środowiska, zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. nr 207 poz. 2016, dalej prawo budowlane), jest niewystarczające. Art. 14 ust. 3 pkt 6 ww. ustawy wskazuje wprost jakie wykształcenie jest wymagane tj.: do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie: a) ukończenia: - studiów pierwszego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej specjalności lub - studiów drugiego stopnia na kierunku pokrewnym dla danej specjalności (...)". W treści decyzji wskazano również, że brak jest imiennego wskazania osoby, która poświadczyła za zgodność z oryginałem ksero książki praktyk (ksero zostało opatrzone jedynie podpisem). Uznano, iż ksero książki praktyki zawodowej zawiera jedynie potwierdzenie odbycia praktyki zawodowej przy sporządzaniu projektów, której początek datowany jest na [...] kwietnia 2009 r., jak również uznano za spełniony wymóg potwierdzenia odbycia praktyki zawodowej na budowie (przedłożenie własnych uprawnień do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej). Dodatkowo wskazano, iż Komisja Egzaminacyjna zbadała przesłanki "umożliwiające Wnioskodawcy ubieganie się o uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie, mimo ukończenia studiów pierwszego stopnia na kierunku pokrewnym dla danej specjalności tj. na kierunku budownictwo." W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż rozpoczął praktykę wykonawczą w 2002 r. pod nadzorem kierownika budowy inż. R. K., zaświadczenie wydane przez Naczelnika Wydziału Architektury w [...] potwierdza, iż R. K. pełnił "funkcję kierownika budowy a nie inspektora nadzoru jak mylnie sugeruje pieczątka znajdująca się na stronie 8 zeszytu praktyki". Ponadto wskazał, iż praktykę rozpoczął przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 163, poz. 1364), natomiast w 2005 r. uzyskał tytuł inżyniera budownictwa. Uzasadniając wspomnianą na wstępie decyzję Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów RP stwierdziła, że skarżący nie zakwestionował wydanej przez organ I instancji decyzji w zakresie braku wykazania się odpowiednim wykształceniem wymaganym w przypadku ubiegania się o uprawnienia do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie, co stanowiło istotną przyczynę wydania decyzji odmownej. Odwołujący wskazał jedynie na okoliczności rozpoczęcie praktyki wykonawczej na budowie w 2002 r. pod nadzorem kierownika budowy inż. R. K., pełnienie przez inż. R. K. funkcji kierownika budowy, rozpoczęcie zdobywania praktyki przed dniem wejścia w życie ustawy 28 lipca 2005 r. (tj. 1 stycznia 2006r.), kwestię poświadczenia za zgodność z oryginałem zeszytu praktyk. Organ powołując się na treść art. 14 ust. 3 pkt 6 a prawa budowlanego oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 11 września 2014 r. wskazał, iż w niniejszej sprawie należało zbadać zgodność ukończonego przez skarżącego kierunku studiów z kierunkiem studiów odpowiednim dla specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie, określonym w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do ww. rozporządzenia. Zgodnie ze wspomnianym załącznikiem kierunkiem odpowiednim dla specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie jest architektura lub architektura i urbanistyka a skarżący do wniosku o przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego oraz o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej przedstawił dyplom potwierdzający uzyskanie tytułu zawodowego inżyniera na kierunku "Budownictwo" na Politechnice [...] w [...] na Wydziale Budownictwa i Inżynierii Środowiska. Wobec powyższego w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy ocenił, iż skarżący nie spełnia warunków w zakresie wykształcenia niezbędnego do uzyskania uprawnień budowlanych wskazanych w złożonym wniosku. Odnosząc się do przedłożenia kserokopii książki praktyki zawodowej, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna powołała się na art. 64 § 2 k.p.a. dotyczący braków formalnych wniosku i stwierdziła, że skoro Komisja Egzaminacyjna stwierdziła jakiekolwiek braki lub nieścisłości w zakresie poświadczenia za zgodność z oryginałem to powinna wezwać wnioskodawcę do ich uzupełnienia, a skoro tego nie zrobiła to nie może z tego tytułu wywodzić negatywnych skutków dla skarżącego. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu tzn. rozpoczęcia praktyki wykonawczej na budowie w 2002 r. pod nadzorem kierownika budowy inż. R. K., pełnienia przez inż. R. K. funkcji kierownika budowy, rozpoczęcie zdobywania praktyki przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2005 r. (tj. 1 stycznia 2006 r.). Organ podkreślił, że wymóg potwierdzenia odbycia praktyki zawodowej na budowie został spełniony, poprzez złożenie przez skarżącego własnych uprawnień do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący powołał się na art. 5 ustawy z 28 lipca 2005 r., zgodnie z którym w stosunku do osób, które uzyskały przed dniem wejścia w życie ustawy tj. 1 stycznia 2006 r. wymagane wykształcenie i rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stwierdził, iż sporną kwestią jest rozpoczęcie praktyki, praktykę wykonawczą rozpoczął w 2002 r. pod nadzorem inż. R. K., zaś projektową [...] kwietnia 2009 r. Wskazał, iż przebieg praktyki (opisany w dwóch zeszytach praktyk z 2002 r.) jasno wskazuje, że od początku zamierzał uzyskać także uprawnienia architektoniczne (jednak praktyka była nadzorowana przez nieodpowiednią osobę). Skarżący dodał, że w dniu rozpoczęcia praktyki projektowej nie posiadał jeszcze żadnych uprawnień. Zdaniem skarżącego posiadanie uprawnień w danej specjalności nie powoduje usunięcia faktu odbycia praktyki potrzebnej do ich uzyskania, ponadto podniósł, że [...] kwietnia 2005 r. uzyskał tytuł inżyniera budownictwa a [...] czerwca 2014 r. uzyskał uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie albowiem została wniesiona bezpośrednio do Sądu i nie pozwala na ustalenie o co wnosi skarżący. W przypadku uznania, iż skarga nie podlega odrzuceniu organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż podstawą decyzji był niewłaściwy zakres odwołania oraz prawidłowe uznanie przez organ I instancji, że skarżący nie wykazał wykształcenia niezbędnego do uzyskania uprawnień. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r. WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/WA 767/16 odrzucił skargę skarżącego z uwagi na wniesienie skargi z uchybieniem trzydziestodniowego terminu, zaś postanowieniem z dnia 19 października 2016 r. został przywrócony skarżącemu termin do wniesienia skargi. Zarządzeniem z dnia 9 grudnia 2016 r. sprawa została wpisana pod nowy numer VI SA/Wa 2548/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jt.Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Sąd zauważa, że skarżący w toku postępowania konsekwentnie podnosił, iż praktykę rozpoczął przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. nr 163, poz. 1364), natomiast w 2005 r. uzyskał tytuł inżyniera budownictwa. W toku postępowania przed organem odwoławczym zainteresowany powoływał się na art. 5 ustawy z 28 lipca 2005 r., zgodnie z którym w stosunku do osób, które uzyskały przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 1 stycznia 2006 r. wymagane wykształcenie i rozpoczęły odbywanie wymaganej praktyki, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stwierdził, iż sporną kwestią jest rozpoczęcie praktyki, praktykę wykonawczą rozpoczął w 2002 r. pod nadzorem inż. R. K., zaś projektową [...] kwietnia 2009 r. Wskazał, iż przebieg praktyki jasno wskazuje, że od początku zamierzał uzyskać także uprawnienia architektoniczne. Skarżący dodał, że w dniu rozpoczęcia praktyki projektowej nie posiadał jeszcze żadnych uprawnień. Zdaniem skarżącego posiadanie uprawnień w danej specjalności nie powoduje usunięcia faktu odbycia praktyki potrzebnej do ich uzyskania, ponadto podniósł, że [...] kwietnia 2005 r. uzyskał tytuł inżyniera budownictwa a [...] czerwca 2014 r. uzyskał uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Organ odwoławczy jednak w toku postępowania nie odniósł się w sposób pełny i jednoznaczny do argumentów podnoszonych przez stronę. Sąd stwierdza, że skarżący konsekwentnie wskazuje na naruszenie art. 5 ustawy z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane zaś organ odwoławczy, którego obowiązkiem było rozważyć tę kwestię, obowiązku tego nie wykonał. Organ administracji był w szczególności obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 K.p.a.), dokonać jego oceny w całokształcie okoliczności sprawy (art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób pełny i wnikliwy oraz nie ustosunkował się merytorycznie do wszystkich podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności, szczególnie, gdy chodzi o zmianę przepisów prawa budowlanego i przepisy intertemporalne, które tej zmianie towarzyszyły. Słusznie zatem, w ocenie Sądu, podnosi strona skarżąca, że organ nie rozważył wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Powyższe, zdaniem Sądu, potwierdza, iż organ administracji w niniejszej sprawie nie przeprowadził postępowania odpowiadającego wymogom określonym w szczególności w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., nakładającym na organy obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Dopiero realizacja tych wymogów pozwoli na wydanie orzeczenia wolnego od wad proceduralnych. Z powyższych względów, Sąd doszedł do wniosku, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownym postępowaniu organ administracji będzie zobowiązany ustosunkować się do wszystkich podnoszonych przez stronę argumentów, w tym w szczególności do kwestii zmiany przepisów prawa budowlanego (art. 5 ustawy zmieniającej) i jej wpływu na sytuację prawną skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.