VI SA/Wa 2564/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego R. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2008 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. skierowanym do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], R. K. poinformował w trybie art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o adwokaturze, że występuje z adwokatury i prosi o wyznaczenie likwidatora jego kancelarii. Okręgowa Rada Adwokacka uchwałą z dnia [...] maja 2008 r. skreśliła R. K. z listy adwokatów Izby Adwokackiej w [...], zawiadamiając o powyższym Ministra Sprawiedliwości. Uchwała została doręczona zainteresowanemu dnia [...] maja 2008 r. Prezydium NRA uchwałą z dnia [...] czerwca 2008 r. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie ORA w [...] z uwagi na to, że zapadło ono z naruszeniem prawa, tj. art. 12 ust. 1 i art. 45 ust. 3 zd. pierwsze Poa., tzn. uchwała nie została podjęta w głosowaniu tajnym oraz nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jak wskazano ponadto, brak uzasadnienia nie pozwala ustalić, czy ORA w [...] dysponowała wiedzą na temat toczącego się przeciwko zainteresowanemu postępowania dyscyplinarnego, co wymagało przed podjęciem uchwały, rozważenia negatywnej przesłanki działania na podstawie art. 72 ust. 2 Poa. Organ pouczył, iż od uchwały przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości w terminie 14 dni. W wyniku złożonego przez R. K. odwołania, Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. na podstawie art. 134 Kpa. stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że uchwała ORA w [...] stała się, wobec niezłożenia przez zainteresowanego odwołania, ostateczna. Dalej organ zauważył, iż uchwała Prezydium NRA nie powołała podstawy prawnej działania, jednak jak zauważył, prawo do uchylania uchwał ORA sprzecznych prawem przysługuje NRA na podstawie art. 60 Poa. i jest to działanie nadzorcze realizowane wobec uchwał o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Wskazany tryb nie może mieć zastosowania do spraw indywidualnych, bowiem narusza to zasadę skargowości wynikającą z art. 46 Poa. Postępowania takie toczą się według przepisów Kpa., który nie przewiduje dla organu II instancji działania z urzędu, a stanowisko to znalazło wyraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2005 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1574/04). Organ podał, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 Poa. od uchwały okręgowej rady adwokackiej, podjętej w I instancji, przysługuje zainteresowanemu odwołanie do Prezydium NRA, a stosownie do ust. 2 tego artykułu, od uchwały Prezydium NRA można wnieść odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. W omawianej sprawie R. K. nie wniósł odwołania od uchwały ORA w [...], uchwała ta stała się prawomocna i nie przysługiwały od niej żadne środki odwoławcze. Prezydium NRA uchyliło jednak uchwałę ORA w [...] z urzędu, zatem uchwała ta, jak podał organ, nie mogła być wydana w trybie art. 46 ust. 1 Poa. Powyższe oznaczało, że dalsze postępowanie nie mogło toczyć się na podstawie art. 46 ust. 2 Poa. W ocenie organu, niedopuszczalne było ze względów procesowych uchylenie przez Prezydium NRA działające z urzędu ostatecznej uchwały ORA zarówno w trybie art. 60, jak też art. 46 cyt. ustawy. Dodatkowo organ wskazał, że inną kwestią była możliwość wzruszenia uchwały ORA w [...] w trybie przepisów Kpa. które jednak nie zostały przez NRA zastosowane. Konsekwencją było błędne pouczenie o środkach odwoławczych, zamiast o prawie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie. We wniesionej przez R. K. skardze, reprezentujący go pełnomocnik, zarzucił postanowieniu naruszenie art. 134 Kpa i art. 46 Poa. i na tej podstawie domagał się uchylenia rozstrzygnięcia, uznając argumentację organu za błędną. W pierwszym rzędzie skarżący zgodził się z organem, że działanie NRA na podstawie art. 60 Poa. odnosi się do uchwał o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a nie może być stosowane do spraw indywidualnych. Fakt, iż uchwała organu w konkretnej sprawie nie mogła zostać podjęta na podstawie art. 46 ust. 1 Poa. nie oznacza, że w sytuacji podjęcia takiego rozstrzygnięcia przez NRA przepis art. 46 ust. 2 Poa. nie znajdzie zastosowania. Skarżący uznał stanowisko organu oceniające, iż uchwała nie mogła zapaść ani w trybie art. 60, ani w trybie art. 46 ust. 1 Poa. i dlatego nie przysługuje odwołanie, za niezrozumiałe. Zgodnie z art. 52 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków odwoławczych, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Tymczasem, zgodnie z art. 46 ust. 2 Poa. od uchwały Prezydium NRA zainteresowany może wnieść odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, a zatem wniesienie skargi do sądu byłoby niedopuszczalne. W konkluzji skarżący wskazał, że Minister Sprawiedliwości, uznając iż uchwała Prezydium NRA zapadła z rażącym naruszeniem prawa, winien był przedmiotową uchwałę uchylić i postępowanie umorzyć, nie było zaś podstaw do odmowy rozpatrzenia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a jako argumentację podał, iż nie było podstaw do uchylenia uchwały Prezydium NRA i umorzenia postępowania tylko z powodu, iż nie powołała ona podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem taka wada nie stanowi o braku podstawy prawnej do działania. Organ nie zgodził się także z zarzutem dokonania błędnej wykładni art. 46 ust. 2 Poa. bowiem, ja wyjaśnił, przepis art. 46 ust. 1 Poa. daje zainteresowanemu prawo do wniesienia do Prezydium NRA odwołania od uchwały okręgowej rady adwokackiej podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych, a skarżący z tego prawa nie skorzystał, co skutkował o uprawomocnieniem się uchwały ORA z dnia [...] maja 2008 r. Brak zainicjowania postępowania administracyjnego przez zainteresowanego uniemożliwiało działanie Prezydium NRA – nie było ono uprawnione do uchylania prawomocnego rozstrzygnięcia. Prezydium NRA podjęło jednak uchwałę uchylającą prawomocne rozstrzygnięcie, a zatem postępowanie nie powinno toczyć się na w trybie art. 46 ust. 2 Poa., co z kolei wyłącza Ministra Sprawiedliwości od rozpoznania odwołania złożonego przez skarżącego. Organ podtrzymał również swoje stanowisko o niezasadnym uchyleniu uchwały ORA na zasadzie art. 60 Poa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga R. K. zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Ministra Sprawiedliwości, w którym na podstawie art. 134 stwierdził on, niedopuszczalność odwołania od uchwały Prezydium NRA uchylającej uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] skreślającej R. K. z listy adwokatów tej Izby. Zainteresowany , stosownie do pouczenia zawartego w uchwale Prezydium NRA, wniósł na podstawie art. 46 ust. 2 Poa. odwołanie do Ministra Sprawiedliwości Minister Sprawiedliwości uznał, iż od powyższej uchwały nie przysługuje odwołanie, bowiem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ uznał, iż Prezydium NRA dokonało wadliwego rozstrzygnięcia, ponieważ nie miało podstaw do uchylenia uchwały, która z uwagi na niewniesienie przez skarżącego odwołania od uchwały ORA, stała się prawomocna. Z drugiej strony, organ jednocześnie ocenił, że Prezydium NRA nie mogło uchylić uchwały ORA na podstawie art. 60 Poa., ponieważ sprawa indywidualna nie podlega trybowi tego przepisu. Należy stwierdzić, iż co do zasady ze środka odwoławczego można skorzystać, gdy spełnione są konieczne dla takiego działania warunki: środek odwoławczy musi być dopuszczalny, musi zostać wniesiony w przewidzianym prawem terminie oraz w nakazanej formie, a także musi go wnieść legitymowana osoba. W zaskarżonej decyzji organ zakwestionował dopuszczalność odwołania. Dla rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie statusu Prezydium NRA w sprawie, w której wydało uchwałę uchylającą uchwałę ORA w [...]. Niewątpliwie dla skarżącego postępowanie, którego finał stanowi niniejsza sprawa sądowa, rozpoczęło się wnioskiem do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] o skreślenie go z listy adwokatów. W wyniku złożonego wniosku, ta indywidualna sprawa administracyjna sprawa została załatwiona zgodnie z wyrażoną przez zainteresowanego wolą, tzn. ORA w [...], działając na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 2 Poa., skreśliła skarżącego z listy adwokatów (nie stanowi przedmiotu oceny Sądu zgodność z prawem tej uchwały). To postępowanie administracyjne nie zakończyło się jednak uchwałą ORA w [...], mimo upływu terminu do złożenia przez zainteresowanego odwołania na podstawie art. 46 ust. 1 Poa., bowiem wskutek uznania przez Prezydium NRA, że uchwała ORA w [...] rażąco narusza prawo, organ ten powyższe rozstrzygnięcie uchylił uchwałą z dnia [...] czerwca 2008 r. W ocenie Sądu akt Prezydium NRA nie miał charakteru aktu nadzoru. Mimo niewskazania przez Prezydium NRA podstawy prawnej działania, organ ten podjął rozstrzygnięcie jako organ wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym w sprawie indywidualnej (jak to określił w uzasadnieniu uchwały – sprawie osobowej), pouczając o prawie do złożenia odwołania do Ministra Sprawiedliwości. Samorząd adwokacki jako organizacja zawodowa jest, stosownie do art. 5 § 2 pkt 5) Kpa. organizacją społeczną. Zgodnie z art. 17 pkt 4) Kpa. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów organizacji społecznych – odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku – organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością. Nie może być wątpliwości, iż dla potrzeb postępowania administracyjnego (postępowanie odwoławcze, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji lub o jej zmianę), Prezydium NRA jest organem wyższego stopnia w stosunku do okręgowych rad adwokackich, co wynika ze struktury organów samorządu adwokackiego i przypisanych ustawą Prawo o adwokaturze zadań organów tego samorządu na szczeblach okręgowym i ogólnym. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, nie zaś sama Naczelna Rada, co wynika z art. 59 ust. 3 Poa., zgodnie z art. 58 pkt 8) Poa. rozpoznaje odwołania od uchwał okręgowych rad adwokackich. Jest również organem odwoławczym z mocy przepisu art. 46 ust. 1 Poa. w sprawach indywidualnych podejmowanych w I instancji przez okręgowe rady adwokackie. Wszelkie działania z zakresu postępowania administracyjnego muszą dokonywać się w zgodzie z przepisami szczególnymi zawartymi w Prawie o adwokaturze i z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że podjęcie przez organ wyższego stopnia nad okręgowymi radami adwokackimi interwencji procesowej, tj. podjęcie przez Prezydium NRA rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego w sprawie indywidualnej uzależnione jest od wniesienia przez podmiot zainteresowany odwołania, czego wymaga zarówno art. 46 ust. 1 i 2 Poa. jak też przepisy rozdziału 10 Kpa. W przypadku nieskorzystania przez stronę postępowania ze środka odwoławczego, włączenie się Prezydium NRA do trwającego lub zakończonego postępowania w sprawie indywidualnej i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 lub § 2 Kpa. w związku z art. 46 ust. 1 Poa. będzie rażąco naruszać prawo. W sytuacji, gdy zgodnie z art. 46 ust. 2 Poa. zainteresowanemu od uchwały Prezydium NRA służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, a nie może być wątpliwości, że taka uchwała została podjęta, uchylenie się tego organu w trybie art. 134 Kpa. od rozpatrzenia odwołania nie znajduje podstawy prawnej. Uruchomienie przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z własnej inicjatywy postępowania odwoławczego i podjęcie przez nie, jako przez organ II instancji, uchwały w sprawie indywidualnej bez koniecznego, a przewidzianego art. 46 ust. 1 Poa. odwołania, mimo że wadliwe, stanowi dalszy ciąg postępowania administracyjnego w danej sprawie, które w razie wniesienia odwołania, podlega kontroli Ministra Sprawiedliwości na podstawie ust. 2 cyt. artykułu. Za błędne i niezrozumiałe uznać zatem należy stanowisko Ministra Sprawiedliwości, który będąc co do zasady właściwy do rozpoznania odwołania od uchwały Prezydium NRA, stwierdza, iż wydana przez Prezydium NRA decyzja (uchwała o uchyleniu uchwały ORA w [...]) jest wadliwa i pozostawia ją w obrocie prawnym, wskazując sąd administracyjny jako właściwy do rozpoznania skargi na taką uchwałę bez umożliwienia skarżącemu wyczerpania drogi nakazanej ustawą Prawo o adwokaturze. Powracając do rozważań dotyczących zagadnienia dopuszczalności odwołania zainteresowanego od uchwały Prezydium NRA do Ministra Sprawiedliwości, to należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do uznania, że ten środek odwoławczy stronie nie przysługuje tylko dlatego, że uchwała podjęta przez Prezydium NRA była podjęta wadliwie, a zatem Minister Sprawiedliwości musi rozpoznać sprawę na podstawie art. 46 ust. 2 Poa. oraz art. 138 § 1 Kpa. Stwierdzając, iż złożone przez skarżącego odwołanie jest niedopuszczalne, organ naruszył art. 134 Kpa i art. 46 ust. 2 Poa. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Sprawiedliwości uwzględni wykładnię prawa dokonaną przez Sąd w niniejszym wyroku i dokona kontroli zaskarżonej uchwały Prezydium NRA. Należy też dodatkowo zauważyć, iż Minister Sprawiedliwości prawidłowo uznał, iż Naczelna Rada Adwokacka nie mogła uchylić uchwały rozstrzygającej indywidualną sprawę administracyjną w trybie art. 60 Poa. Podejmowane na tej podstawie prawnej działanie Naczelnej Rady Adwokackiej ma charakter nadzorczy i wynika z funkcji jaką ten organ sprawuje stosownie do art. 58 pkt 1a) oraz pkt 3) Poa. W ramach działań nadzorczych NRA może na podstawie art. 60 Poa. uchylać uchwały okręgowych rad adwokackich sprzeczne z prawem i może też na podstawie art. 61 Poa. zwracać się do tych rad o podjęcie uchwały w określonej sprawie należącej do zakresu działalności rady. Jest oczywiste, iż uchwały podejmowane przez organy samorządu zawodowego w prowadzonych przez nie czy to z urzędu, czy na wniosek postępowaniach administracyjnych w sprawach indywidualnych oparte są na zasadzie skargowości i żądzą się określonymi regułami procesowymi. Wkraczanie przez organy sprawujące nadzór nad działalnością organów zawodowych stopnia podstawowego do prowadzonych przez nie postępowań administracyjnych poprzez działanie nadzorcze, nie znajduje podstawy prawnej i z uwagi na uniemożliwienie włączenia się strony postępowania administracyjnego do postępowania nadzorczego i podjęcie obrony swoich praw, jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O niewykonalności uchylonego postanowienia orzeczono na zasadzie art. 152 p.ps.a. zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.