VI SA/Wa 2566/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej E. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego poinformował E. S. o zamiarze przeprowadzenia kontroli jej przedsiębiorstwa. E. S. wniosła sprzeciw wobec podjęcia przez organ czynności kontrolnych. W jego uzasadnieniu wskazała, że w związku z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą należy zakwalifikować ją jako średniego przedsiębiorcę w rozumieniu art. 106 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dodała, że z uwagi na prowadzoną działalność ma wobec niej zastosowanie art. 83 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, określający limit czasu trwania kontroli u średniego przedsiębiorcy, tj. 24 dni robocze. Jak podała, w roku 2012 w jej przedsiębiorstwie kontrole trwały w sumie 24 dni robocze, co oznacza, że wyczerpały czas trwania kontroli określony w art. 83 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., działając na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.; cytowanej dalej jako "u.s.d.g."), postanowił kontynuować czynności kontrolne. W przepisanym terminie kontrolowany złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. wobec średniego przedsiębiorcy czas trwania kontroli w danym roku kalendarzowym nie może przekraczać 24 dni roboczych. E. S. nie podzieliła poglądu wyrażonego w ww. postanowieniu, że ograniczenie wynikające z art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. ma zastosowanie wyłącznie do poszczególnych organów, bowiem założenie takie nie daje się, jej zdaniem, pogodzić z treścią art. 80b u.s.d.g., zgodnie z którym czynności kontrole powinny być przeprowadzane w sposób sprawy i możliwie nie zakłócający funkcjonowania kontrolowanego przedsiębiorcy. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Na powyższe postanowienie E. S. (cytowana dalej jako "skarżąca") złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g., poprzez jego błędną wykładnię. Podtrzymała dotychczasową argumentację, dodając, że kontrolowanie przedsiębiorcy przez tak długi czas jest bardzo uciążliwe dla codziennej działalności gospodarczej i pochłania czas pracowników. Zdaniem skarżącej, celem wprowadzenia przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. było zapewnienie przedsiębiorcom gwarancji, że postępowania kontrolne nie będą trwały dłużej niż przez okres określony ustawą. W opinii skarżącej, przyjęcie stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu oznaczałoby, że przedsiębiorca może być właściwie bez ograniczeń kontrolowany przez szereg organów kontroli, o ile żaden z organów w danym roku kalendarzowym nie przekroczy limitu 24 dni roboczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że postanowienia wydane w postępowaniu kontrolnym z uwagi na odrębny przedmiot od przedmiotu postępowania administracyjnego nie podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270, cytowanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 3 § 1 powołanej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowiąc, że kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6. akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z mocy art. 3 § 3 ww. ustawy, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w związku z treścią art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 tego przepisu, postanowienia wydane w procedurze kontrolnej podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.; cytowanej dalej jako "utd.") do zadań Inspekcji należy: 1) kontrola: a) przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 22, b) (uchylona), c) przestrzegania przepisów ruchu drogowego w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, d) (uchylona), e) przestrzegania szczegółowych zasad i warunków transportu zwierząt, f) (uchylona), g) wprowadzonych do obrotu ciśnieniowych urządzeń transportowych pod względem zgodności z wymaganiami technicznymi, dokumentacją techniczną i prawidłowością ich oznakowania, w zakresie określonym w ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, h) rodzaju używanego paliwa, i) dokumentów związanych z wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego, j) prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; 2) prowadzenie postępowania administracyjnego, w tym wydawanie decyzji administracyjnych na zasadach określonych w ustawie, a także podejmowanie innych czynności w niej przewidzianych, w sprawach: a) licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, b) zezwoleń w międzynarodowym transporcie drogowym i zezwoleń na przewóz kabotażowy, c) formularzy jazdy, d) zaświadczeń na międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy, e) świadectw kierowcy, f) certyfikatów, o których mowa w art. 30 ust. 10; 3) podejmowanie czynności dotyczących zezwoleń zagranicznych i zezwoleń ministra właściwego do spraw transportu. Zgodnie z art. 89c utd., do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Przedmiotem postępowania w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Dotyczy to zarówno postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie ustawy o transporcie drogowym, jak i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, co może nastąpić jedynie w ich następstwie. Zdaniem Sądu, odesłanie w art. 84c ust. 16 u.s.d.g. do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. Nie można też wyłącznie z przyznania w art. 84c ust. 10 u.s.d.g. prawa zażalenia na postanowienie wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Przepis art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. stanowi bowiem expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy. Co istotne, analogiczny pogląd zajął w powyższym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w swym postanowieniu z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10. Zaskarżone postanowienie, sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania norm, o których mowa w ustawie o transporcie drogowym nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. Wymaga to jednak regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Zarówno jednak ustawa o transporcie drogowym, jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w tym postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Reasumując stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do orzekania w zakresie spraw określonych w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. W kręgu tych spraw nie mieści się postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie, w szczególności zaskarżone postanowienie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 i 4 p.p.s.a. Na postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych wydane na podstawie art. 84c ust. 9 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga, jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega odrzuceniu. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.