VI SA/Wa 2566/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. A. i C. A. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "organ", "GDDKiA") decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...], na podstawie oraz art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm., dalej: "u.d.p.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu wniosku z 13 czerwca 2021 r., A. A. i C. A. (dalej: "Strony", "Skarżący") o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. [...], w celu dojazdu do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie ww. nieruchomości, odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu indywidualnego. W uzasadnieniu decyzji GDDKiA wyjaśnił, że dojazd do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] zapewniony jest poprzez istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Przed podziałem, ww. działki stanowiły jedną nieruchomość nr [...], należącą do S. A. (ojca A. A.), który dokonał jej podziału i w 2004 r., aktem notarialnym przeniósł na swojego syna – A. A. i jego żonę C. A. wydzieloną działkę nr [...]. Dojazd do obu nieruchomości zapewniony był przez istniejący zjazd, który po podziale zlokalizowany jest w granicy działki nr [...] i cały czas obsługuje komunikacyjnie obie posesje. Organ wyjaśnił następnie, że opisane rozwiązanie komunikacyjne jest w pełni zgodne z brzmieniem art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990), cyt. "Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wszystkich wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych(...)". GDDKiA wskazał, że lokalizacja bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] byłaby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Droga krajowa nr [...] na omawianym odcinku została zaliczona zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 kwietnia 2021 r., w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz.124 ze zm., dalej: "rozporządzenie techniczne"), cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów (...)", pkt 3 cyt: "(...) stosowanie zjazdów na drodze klasy GP jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Jak wynika z powyższych przepisów w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP (drogi główne ruchu przyspieszonego, do których należy droga krajowa nr [...]) przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników tych dróg. Organ podkreślił, że w omawianym przypadku możliwe jest skomunikowanie działki nr [...] poprzez istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Brak możliwości wykonania bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] wynika z konieczności zapewnienia przez zarządcę drogi optymalnych warunków bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu. Zgodnie z § 113 ust. 7 cytowanego wyżej rozporządzenia, zjazd nie może być lokalizowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W omawianym przypadku, zjazd zlokalizowany byłby poprzez zatokę autobusową, a dokładnie na skosie wyjazdowym z zatoki, co stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa zarówno dla wyjeżdżających i wyjeżdżających z posesji, jak również dla użytkowników zatoki. Organ wskazał, że dodatkowym, ważnym aspektem, mającym wpływ na decyzję zarządcy drogi jest bardzo duże natężenie ruchu pojazdów, które według Generalnego Pomiaru Ruchu przeprowadzonego w 2015 r. wynosiło już 12107 pojazdów/dobę, co oznacza 1090 pojazdów/godzinę. Dlatego też organ wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie przyznał ostatecznie prymat równie ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym. Pismem z 26 sierpnia 2021 r. Skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GDDKiA z [...] sierpnia 2021 r., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji udzielającej zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu indywidualnego, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 29 ust 4 u.d.p., poprzez zastosowanie ww. artykułu w sytuacji, gdy warunki techniczne nie wskazują na możliwość zastosowania wskazanego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do nieudzielenia zezwalania na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]; 2) § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia technicznego, poprzez uznanie, że stosowanie zjazdów na drodze klasy GP jest dopuszczalne wyjątkowo i że nie zachodzą przesłanki umożliwiające wydanie zgody na lokalizację zjazdu na drodze klasy GP, pomimo, że nie można zapewnić dojazdu do nieruchomości z innych dróg niższych klas lub z istniejących już zjazdów, co w konsekwencji doprowadziło do nieudzielenia zezwalania na lokalizację zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]; 3) § 113 ust. 7 rozporządzenia technicznego, poprzez stwierdzenie, że zjazd zlokalizowany byłby w sposób zagrażający bezpieczeństwu zarówno dla wyjeżdżających jak i wjeżdżających do posesji, co w konsekwencji doprowadziło do nieudzielenia zezwalania na lokalizację zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]; 4) art. 7 K.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, prowadzące do błędnego wnioskowania, w szczególności poprzez uznanie, że do działki numer [...] dojazd zapewniony jest przez istniejący zjazd, który zlokalizowany jest w granicy działki [...] i cały czas obsługuje komunikacyjnie obie posesje, co w konsekwencji doprowadziło do nieudzielenia zezwalania na lokalizację zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]; 5) art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez wskazanie, że do działki numer [...] ustanowiona jest służebność w sytuacji, gdy na zjeździe leżącym w granicach działki [...] nie ma ustanowionej służebności, co w konsekwencji doprowadziło do nieudzielenia zezwalania na lokalizację zjazdu indywidualnego, z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]; 6) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wskazania w oparciu o jakie dowody organ wydał decyzję. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazali, że na zjeździe leżącym w granicach sąsiedniej działki [...] nie jest ustanowiona służebność drogi koniecznej. Skarżący korzystają z sąsiedniego wjazdu tylko przez wzgląd na życzliwość sąsiadów. Do nieruchomości położonej na działce [...] nie prowadzi żaden zjazd z drogi. Zdaniem Skarżących organ niewłaściwie ustalił podczas oględzin, że wjazd na działkę [...] jest również wjazdem na działkę [...]. Skarżący wskazali, że nie ma innej możliwości aniżeli wyznaczenie indywidualnego zjazdu bezpośrednio z drogi numer [...]. Skarżący dodali, że podobnie zlokalizowany zjazd tj. na skosie zatoczki autobusowej zlokalizowany jest na sąsiedniej nieruchomości. Zatem odmowa wydania zezwolenia na budowę indywidualnego zjazdu do nieruchomości [...] nie powinna opierać się na argumentacji, że zjazd taki będzie stwarzać niebezpieczeństwo, w okoliczności gdzie niemal identyczny zjazd znajduje się tuż obok posesji skarżących. Odwołując się do treści § 113 ust. 7 rozporządzenia technicznego, Skarżący wskazali, że prawodawca nie uznał zatok autobusowych za miejsca zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. W niniejszej sprawie odmówiono Skarżącym udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w m. [...], ze względu na stwierdzenie, że w sprawie nie zaistniała wyjątkowa sytuacja, o której mowa w § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia technicznego, przemawiająca za uwzględnieniem wniosku Skarżącego, ponieważ istnieje inna możliwość dojazdy do działki Skarżących, poprzez teren sąsiedniej działki nr [...]. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., zgodnie z którymi budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 2). Jak wynika natomiast z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia technicznego, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się następujące warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, przy czym przez odstęp między węzłami lub skrzyżowaniami rozumie się odległość między punktami przecięć osi dróg na sąsiednich węzłach lub skrzyżowaniach – droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni, o której mowa w § 8a ust. 1 pkt 2. Droga krajowa nr [...] na omawianym odcinku została zaliczona zarządzeniem nr 10 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 19 kwietnia 2021 r., w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego klasy GP. W świetle cyt. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia technicznego, zjazd na tej drodze jest dopuszczalny wyjątkowo, gdy w celu obsługi terenów przyległych do pasa drogowego brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi niższej klasy lub dodatkowej jezdni. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2021 r. sygn. akt II GSK 537/21: "(...) w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP, z jaką to drogą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, przepisy szczególne stawiają nader surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać tej klasy drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych tej właśnie klasy przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości." W niniejszej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych sprawy oraz z wyjaśnień organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dojazd do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działki nr [...] zapewniony jest poprzez istniejący zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. Obie działki powstały natomiast z podziału działki stanowiącej jedną nieruchomość nr [...]. Podział tej działki nastąpił w 2004 r., w wyniku którego S. A. aktem notarialnym przeniósł na swojego syna – A. A. i jego żonę C. A. wydzieloną działkę nr [...]. Dojazd do obu nieruchomości zapewniony był przez istniejący zjazd, który po podziale zlokalizowany jest w granicy działki nr [...] i cały czas obsługuje komunikacyjnie obie posesje. Ponadto, jak wyjaśnił organ w zaskarżonej decyzji, w niniejszym przypadku, zjazd zlokalizowany byłby na skosie wyjazdowym z zatoki autobusowej. W ocenie Sądu GDDKiA słusznie wskazał, że takie umiejscowienie wnioskowanego zjazdu stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa zarówno dla wyjeżdżających i wyjeżdżających z posesji nr [...], jak również dla użytkowników zatoki autobusowej. Wprawdzie powołany przez GDDKiA § 113 ust. 7 rozporządzenia technicznego, nie odnosi się do przedmiotu niniejszej sprawy, jednak zdaniem Sądu, GDDKiA przedstawił obiektywne okoliczności mające znaczenie dla bezpieczeństwa w ruch drogowym na przedmiotowym odcinku drogi krajowej nr [...] w związku z wnioskowanym przez Skarżącego zjazdem do działki nr [...]. Z tych względów Sąd stwierdza, że niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia technicznego, niewłaściwe natomiast powołanie się przez organ na § 113 ust. 7 rozporządzenia technicznego, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd uznał także za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. GDDKiA dokładnie wyjaśnił okoliczności niniejszej sprawy uzasadniające odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu indywidualnego, wskazując, że dostęp do drogi publicznej – drogi krajowej nr [...] z działki nr [...] możliwy jest poprzez istniejący zjazd z tej drogi do sąsiedniej działki nr [...], co potwierdza materiał dowodowy sprawy, lokalizacja natomiast wnioskowanego zjazdu w obrębie zatoki autobusowej stwarzałoby niebezpieczeństwo w ruch drogowym dla użytkowników zjazdu oraz zatoki autobusowej. Organ nie stwierdził, że na działce nr [...] jest ustanowiona służebność drogi konicznej do działki nr [...]. W ocenie Sądu, GDDKiA w wyczerpujący sposób wyjaśnił okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie uchybiając wymogom procedury administracyjnej. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.