VI SA/Wa 2570/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] nr [...]; 2. stwierdza, że decyzje opisane w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej Z. Z. kwotę 1537 (jeden tysiąc pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją datowaną na dzień [...] lipca 2007 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], działając na podstawie art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) – dalej utd., orzekł o zwrocie części kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych nałożonej na skarżącą – Z. Z. decyzją [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] o zwrocie części kary pieniężnej w wysokości 8000 zł. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] marca 2007 r. w miejscowości M. doszło do kontroli pojazdu należącego do skarżącej, którym przewożone były materiały niebezpieczne [...] w ilości 24 570 kg z C. do S. Po stwierdzeniu naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym przeciwko przedsiębiorcy zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., którą nałożono na skarżącą karę pieniężnej w wysokości 9.200 złotych. Przedmiotowa kara została uregulowana częściowo, tj. w kwocie 1.200 złotych w dniu [...] września 2007 r. oraz wyegzekwowana w pozostałej części, tj. w kwocie 8.000 złotych przez [...] Urząd Skarbowy w [...] w dniu [...] listopada 2007 r. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji z [...] sierpnia 2007 r. do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, który decyzją z dnia [...] listopada 2007r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Strona skarżąca złożyła skargę na decyzję GITD do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 25 marca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji i stwierdził, że w uchylonej części nie podlegają one wykonaniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją datowaną na dzień [...] lipca 2007 r. nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej części kary pieniężnej w wysokości kwoty 8.000 złotych. Pismem datowanym na [...] lipca 2008 r. nadanym w Urzędzie Pocztowym [...] lipca 2008r. pełnomocnik skarżącej wniósł o zwrot na jej rachunek bankowy kwoty 8.597,80 złotych wraz z ustawowymi odsetkami od dnia [...] listopada 2007 r. Wskazał, że wystawienie tytułu egzekucyjnego przez organ i skierowanie go do egzekucji spowodowało powstanie po stronie skarżącej szkody w ww. wysokości. Fakt niemożności dysponowania kwotą 8000zł. od [...] listopada 2007r. uzasadniał żądanie wypłacenia odsetek. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 94 ust. 5 utd. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – dalej Kpa., odmówił wypłaty wnioskowanych odsetek, a także zwrotu kosztów dodatkowych w kwocie 597,80 złotych. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie od decyzji GITD z dnia [...] lipca 2008 r. dotyczącej zwrotu kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych. Wniósł o uchylenie tej decyzji i wydanie decyzji nakazującej organowi I instancji zwrot żądanej kwoty 8.597,80 złotych wraz z odsetkami ustawowymi od dnia [...] listopada 2007 r. Stwierdził, że organ wydając decyzję naruszył przepis art. 7 i art. 8 Kpa. poprzez przyjęcie ,że organ administracji nie jest zobowiązany do zwrotu kosztów postępowania egzekucyjnego wszczętego przez ten organ na podstawie nieprawomocnej decyzji, a także wypłacenia odsetek ustawowych. Zarzucił też naruszenia art. 95 ust. 5 utd. poprzez przyjęcie, że stronie przysługuje tylko zwrot 8000 złotych bez odsetek ustawowych od dnia [...] listopada 2007 r., a także poniesionych przez stronę kosztów postępowania egzekucyjnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez pełnomocnika skarżącej od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślił, że stosownie do treści art. 94 ust. 5 utd. w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji oraz uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie kary. Nadmienił jednocześnie, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. nie odniósł się do kwestii zwrotu odsetek od nałożonej kary pieniężnej oraz kosztów egzekucyjnych, gdyż w tym zakresie wypowiedział się wydając decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. Powołując się na treść art. 94 ust. 5 utd. wskazał, że reguluje on kwestię zwrotu kary pieniężnej nałożonej na stronę w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego nie wynika natomiast obowiązek zwrotu odsetek oraz ewentualnych kosztów, które poniosła strona. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagała się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. a także poprzedzającej ją decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi zarzuciła organowi naruszenie przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa. oraz art. 94 ust. 5 utd. Nie zgodziła się z rozumowaniem organu, że skoro ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje w sposób jednoznaczny obowiązku naprawienia szkody jaką poniosła strona, to tym samym brak jest podstawy prawnej do jej naprawienia, argumentując, że art. 77 Konstytucji RP wprowadza ogólną zasadę, zgodnie z którą każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez działanie organu władzy publicznej. Zdaniem strony skarżącej skonkretyzowaniem tej normy ogólnej jest przepis art. 417 K.c., na którym organ mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie co do zwrotu przedmiotowej kwoty uiszczonej tytułem kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ponadto wskazała, że organ administracji podejmując decyzję o wystawieniu tytułu egzekucyjnego dotyczącego nieprawomocnej decyzji i skierowania go do egzekucji, powinien brać pod uwagę okoliczność, że w przypadku uchylenia tej decyzji będzie zobowiązany wypłacić odszkodowanie stronie, która poniosła szkodę w wyniku działania organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Odnosząc się do argumentów skarżącej dotyczących zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 417 K.c. podkreślił, że przepis ten wskazuje jako właściwy do dochodzenia roszczeń z tytułu szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej, wyłącznie tryb sądowy, w którym zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, nie zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek odszkodowawczy objęty został regulacją tego przepisu, a zatem jego rozpoznanie następuje wyłącznie przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Z. Z. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych, aniżeli wskazane przez stronę skarżącą – przyczyn. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie podstawy do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] została wydana bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu podstawowym zagadnieniem, jakie należało w niniejszej sprawie rozstrzygnąć, a czego organ odwoławczy w ogóle nie wziął pod uwagę, jest ustalenie charakteru prawnego czynności organu administracji publicznej polegającej na zwrocie uiszczonej kary pieniężnej w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny. Ustalenie powyższego charakteru prawnego wspomnianej czynności pozwoli zdaniem Sądu po pierwsze - na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy czynność ta mieści się w kategorii innych czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a po drugie - pozwoli tym samym na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ administracji publicznej zmierzając do dokonania tej czynności miał prawo zastosować prawną formę działania administracji w postaci decyzji administracyjnej. Na wstępie Sąd pragnie zauważyć, iż z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z samego przepisu art. 104 Kpa., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (vide: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", 6 wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004 r., s. 455). Nie zmienia to jednak faktu, iż nie można uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach prawa określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to jedyną formą załatwienia tych spraw jest wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z przyjętymi poglądami za czynności materialno-techniczne należy uznać działania organów administracji, które będąc czynnościami faktycznymi, oparte są na wyraźnej podstawie prawnej i wywołują konkretne skutki prawne. Cechą charakterystyczną czynności materialno-technicznych jest wywoływanie określonych skutków prawnych drogą działań faktycznych. Czynności materialno-techniczne kształtują nowe stosunki prawne przez fakty, a nie przez tworzenie norm porządku prawnego. Ponadto ich cechą jest także to, że obywatele muszą się im podporządkować, a zatem czynności te mają charakter władczy (tak: np. /w:/ "Prawo administracyjne" pod red. M. Wierzbowskiego, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 322-323). Zgodnie z art. 94 ust. 5 utd w przypadku uchylenia albo stwierdzenia nieważności decyzji, a także uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny uiszczona kara pieniężna podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji lub orzeczenia o zwrocie tej kary. Przepis ten ma na celu zwrot kar uiszczonych na podstawie nieprawomocnych decyzji, które następnie zostały wyeliminowane z obrotu. W ocenie Sądu ustawodawca wprowadzając takie uregulowanie miał na celu fizyczny zwrot uiszczonych kar na rzecz podmiotów, które je uiściły w terminie 14 dni od dnia wyeliminowania z obrotu decyzji nakładających te kary, bowiem budżet państwa utracił tytuł do dysponowania tymi kwotami. Zdaniem Sądu przeciwna wykładnia tego przepisu wskazująca jako podstawę zwrotu kary dopiero "decyzję o zwrocie" nie może się ostać. W takim bowiem przypadku organ mimo uchylenia lub stwierdzenia nieważności jego decyzji (i tym samym odpadnięcia tytułu do dysponowania uiszczoną karą przez budżet państwa) nie miałby obowiązku zwrotu uiszczonej kary w konkretnym terminie 14 dni, lecz dopiero po wydaniu przez tenże organ decyzji o zwrocie kary. W ocenie Sądu nie sposób przyjąć, że celem działania racjonalnego ustawodawcy było mnożenie decyzji administracyjnych, a nie dokonanie fizycznego zwrotu uiszczonej kary, której podstawa odpadła. Taki tok rozumowania nakazuje przyjęcie, że zwrot uiszczonej kary jest czynnością o charakterze materialno–technicznym, do której zobowiązany jest organ na skutek wyeliminowania z obrotu jego decyzji nakładającej karę, a której dokonuje na podstawie powołanego art. 94 ust.5 utd. Wskazać też należy, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje i postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji przyjęcia przez skład orzekający w niniejszej sprawie tezy, iż zwrot uiszczonej kary jest czynnością materialno-techniczną należy uznać, iż organ administracji publicznej dokonując odmowy zwrotu żądanej z tego tytułu kwoty, a więc odmowy dokonania czynności materialno-technicznej zobowiązany jest zastosować jako prawną formę swego działania w tym zakresie - formę decyzji administracyjnej. Tak też uczynił organ wydając decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., którą odmówił wypłaty wnioskowanych odsetek, a także zwrotu kosztów dodatkowych w kwocie 597,80 złotych. Zaznaczyć jednak trzeba, że Sąd nie rozstrzyga w tym postępowaniu o merytorycznej zasadności tej decyzji, bowiem przedmiotem skargi jest decyzja z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np.: NSA /w:/ uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 1983 r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983 r., nr 1, poz. 14). Według poglądów wyrażonych w nauce prawa administracyjnego, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981 r., sygn. akt SA 761/81 - OSPiKA nr 5/82). Podobne poglądy były już wyrażane przez NSA, co prawda na gruncie innych przepisów materialnych, jednak odnoszących się do czynności o tożsamym charakterze. Przykładowo w uchwale składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 1997 r., sygn. akt OPK 1/97 (ONSA 1997/4/149), NSA wskazał, iż załatwienie sprawy przez wydanie decyzji odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy prawa materialnego lub innych przepisów załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie. Dokonując analizy przepisów ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi NSA przyjął ostatecznie, iż ustalanie opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych jest czynnością materialno-techniczną dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisu prawa, dokonywaną w trybie pozaprocesowym przez właściwy organ lub w drodze samoobliczenia, a zatem decyzyjny tryb ustalania opłaty narusza prawo. W uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził m.in., iż obowiązujące przepisy prawne pozwalają jednak adresatowi obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa podejmować działania zmierzające do ochrony jego praw. W sytuacjach wątpliwych, zarówno co do samego obowiązku uiszczenia opłaty, jak i co do jej wysokości, może dojść do wyrażenia w tym przedmiocie stanowiska przez organ gminy z inicjatywy zainteresowanego podmiotu prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych lub z urzędu. NSA stwierdził, iż stanowisko to, jako akt lub czynność dotycząca stwierdzenia obowiązku wynikającego wprost z przepisów prawa, będzie podlegać kontroli sądowej na podstawie i w trybie wówczas obowiązujących przepisów art. 16 ust. 1 pkt 4 i art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). NSA wskazał jednocześnie, iż niewyrażenie takiego stanowiska przez organ gminy, mimo żądania podmiotu gospodarczego w tym przedmiocie, uprawniać będzie do zaskarżenia bezczynności organu na podstawie art. 17 ustawy o NSA. Natomiast w razie konkretyzacji obowiązku w tytule egzekucyjnym możliwość zaskarżenia do NSA postanowień wydawanych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji wynika z art. 16 ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy o NSA. Z kolei w postanowieniu z dnia 11 grudnia 1997 r., sygn. akt II SA 1060/97 (patrz także: glosa R. Sawuły /w:/ Prawo Gospodarcze 1998/7/37) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ani inne przepisy prawa nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nienależnej opłaty za zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. NSA stwierdził, iż ochrona interesów podmiotu spełniającego nienależne świadczenie publicznoprawne polega na możliwości żądania od organu właściwego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zajęcia stanowiska w sprawie. Będzie ono polegało na zarządzeniu zwrotu nienależnej opłaty albo odmowie zwrotu, a więc będzie czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uznania albo odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, czyli czynnością, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA. Sąd wskazał jednocześnie, iż czynność taka podjęta poza trybem postępowania administracyjnego podlega kontroli sądu administracyjnego na warunkach określonych w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Sąd przypomniał także, iż w takiej sytuacji przed wniesieniem skargi do sądu należy zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego znalazło swoje potwierdzenie m.in. w wyroku NSA z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt II GSK 149/05, w którym to orzeczeniu Sąd uznał, że pismo Burmistrza Miasta i Gminy odmawiające zwrotu opłaty za niewykorzystane zezwolenie, mogło zostać uznane jedynie za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uznania albo odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia [...] września 2008 r. i poprzedzająca ją decyzja datowana na [...] lipca 2007 r. wydane zostały bez podstawy prawnej, co zgodnie z dyspozycją art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. powodowało konieczność stwierdzenia nieważności tychże decyzji. Dodatkowo tylko wskazać należy, iż data decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego jest ewidentnie błędna, decyzję tę datowano bowiem na [...] lipca 2007 r., a jej uzasadnienie odnosi się do zdarzeń, które miały miejsce po tej dacie. Błąd ten zauważał GITD wskazując w zaskarżonej decyzji datę [...] lipca 2008 r. jako datę decyzji, od której rozpoznawał odwołanie. Zatem dostrzegając to uchybienie winien był zgodnie z dyspozycją art. 131 § 1 Kpa. w zw. z art. 140 Kpa. dokonać sprostowania tej oczywistej omyłki. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.