VI SA/Wa 2576/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. S. w rej. ul. S. w celu umieszczenia w nim reklamy w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] listopada 2008 r. – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 18 maja 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej także ZDM) wpłynął wniosek skarżącej spółki, w którym strona zwróciła się z prośbą o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim wolnostojącego, jednostronnego nośnika reklamowego o powierzchni 18 m2 w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] listopada 2008 r. W załączeniu strona przesłała podkład geodezyjny z zaznaczoną lokalizacją reklamy. Pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. poinformował skarżącą spółkę, iż w najbliższym terminie zostanie wydana decyzja odmowna w sprawie zajęcia pasa drogowego. Jednocześnie ZDM ostrzegł stronę o ryzyku nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a także poinformował skarżącą o przysługujących jej na podstawie art. 10 k.p.a. prawach strony. W piśmie z dnia 10 sierpnia 2007 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, powołała się na dodatkowe argumenty mające, w jej ocenie, uzasadniać wydanie stosownego zezwolenia. W uzasadnieniu strona wskazała przede wszystkim na przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), jako mający – jej zdaniem – zastosowanie w sprawie zamiast przepisu art. 39 ust. 3 cyt. ustawy. Ponadto skarżąca, powołując się na załączone przez siebie opracowanie W. K. dotyczące przeglądu badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego, wskazała na wadliwość znajdującej się w aktach sprawy opinii L. K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W wyniku rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], Prezydent [...] W. – działając na podstawie przepisów art. 19 ust. 5 oraz art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz na podstawie art. 104 k.p.a. – odmówił skarżącej spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. S. w rej. ul. S. w celu umieszczenia reklamy w okresie od dnia [...] czerwca 2007 r. do dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Prezydent [...] W. wskazał, iż rozpatrując sprawę wydania kolejnej decyzji w oparciu o przepis art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jako organ I instancji wziął pod uwagę fakty powszechnie znane, dotyczące utrzymywania się przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. (o 6 – 7% w skali rocznej) oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.). Organ powołał się na założenia przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 - 2007 - 2013 GAMBIT 2005, w tym m. in. na wymóg potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Ponadto organ I instancji uwzględnił następujące dokumenty: wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez B. S.A.; opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego; szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej powierzchnię, a także wziął pod uwagę fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym zlokalizowana jest reklama. W świetle tych materiałów, a w szczególności opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ I instancji ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd -poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu I instancji zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Prezydent [...] W. uznał, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał, iż przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ stwierdził, iż warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi, co daje podstawę do odmowy udzielenia stronie skarżącej zezwolenia za zajęcie pasa drogowego. Od powyższej decyzji skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego - odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Strona skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania – zarzuciła naruszenie: - art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, - art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych – poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, - art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niewskazanie przez organ I instancji, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia w ruchu drogowym oraz zakłócenia w wykonywaniu zadań przez zarządcę drogi, czyli przesłanek z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także poprzez zaniechanie przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, - art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, iż jej wniosek z dnia [...] maja 2007 r. dotyczył zezwolenia na dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego w trybie art. 38 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, a nie na lokalizację w pasie drogowym nowego nośnika w trybie art. 39 ust. 3 cyt. ustawy. Strona zarzuciła organowi niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zamiast przepisu art. 38 ust. 1 tej ustawy odnoszącego się do istniejących już w pasie drogowym obiektów. W konsekwencji, jak wywodziła skarżąca, organ administracji wydając pierwotne zezwolenie uznał, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, zatem ponowne decyzje nie wymagają już dokonywania takich ustaleń, strona korzysta bowiem z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi bada jedynie przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli nie zachodzą negatywne sytuacje to organ administracji niejako automatycznie powinien udzielić zezwolenia. O ile bowiem decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy jest decyzją uznaniową, to wydawana na podstawie art. 38 ust. 1 jest decyzją związaną. Zdaniem strony przepis art. 38 cyt. ustawy nie ma zastosowania do stanów faktycznych przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych w obecnym kształcie, gdyż nie jest przepisem przejściowym lub końcowym, lecz ma zastosowanie do sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegający na nieprecyzyjnym wyjaśnieniu wszystkich przesłanek istotnych z punktu widzenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż organ nie ustosunkował się do przedłożonych przez stronę materiałów dowodowych. Z kolei uzasadniając naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca stwierdziła, iż organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, w jakim zakresie zmienił się stan faktyczny, dający podstawę do odmowy wydania zezwolenia. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – powołując się na przepisy art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - stwierdził, iż zezwolenie, w drodze wyjątku, na umieszenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, musi być spowodowane takimi względami, które powodują, że uzasadnione staje się odstąpienie od ochrony dobra nadrzędnego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego. Według organu II instancji z akt sprawy nie wynika, że w przedmiotowej sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", co nie dawało możliwości wydania decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym obiektu wnioskowanego przez stronę. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] organ I instancji szczególnie obszernie odniósł się do zagadnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także opisał szczegółowo negatywny wpływ reklam, zwłaszcza reklam z ruchomymi elementami, na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W ocenie organu odwoławczego wywód zawarty w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jest rzetelny i nie budzi zastrzeżeń. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, SKO w [...] odwołało się do orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym Sąd ten stwierdził, że posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza istnienia żadnych "praw nabytych", zaś złożenie kolejnego wniosku nie stanowi podstawy "przedłużenia" zezwolenia, lecz skutkuje jedynie wydaniem nowej decyzji (zezwalającej bądź odmownej) z zastosowaniem przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się z kolei do zarzutu pominięcia przez organ opinii W. K., organ odwoławczy stwierdził, że opinia ta nie może stanowić dowodu uzasadniającego udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji, albowiem nie wykazuje ona w sposób jednoznaczny braku wpływu nośników reklamowych na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W dniu [...] listopada 2008 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego – działając za pośrednictwem organu - zaskarżyła w/w decyzję SKO w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 105 § 1 k.p.a. – poprzez brak wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, - art. 10 k.p.a. – poprzez niezawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu skarżąca spółka, powołując się na przepis art. 105 § 1 k.p.a. zarzuciła, że zważywszy na fakt, iż przedmiotowa reklama nie znajduje się w pasie drogowym, lecz poza nim, organ II instancji powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania, albowiem nie było absolutnie żadnych przesłanek nakazujących dalsze jego prowadzenie. Strona skarżąca podniosła, że na podstawie materiałów dowodowych zawartych w aktach sprawy stwierdzić należy, iż sporna reklama nie znajduje się w obrębie pasa drogowego, co w konsekwencji – jej zdaniem – oznacza, że nie było żadnych podstaw do wydania decyzji w trybie art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który odnosi się do pasa drogowego. Zdaniem skarżącej spółki organy obu instancji powinny były sprawdzić, czy przedmiotowa reklama ma zajmować pas drogowy, czy też obszar poza nim. Według skarżącej prawidłowa analiza stanu faktycznego doprowadziłaby do wniosku, iż reklama nie będzie znajdować się w pasie drogowym, w związku z czym brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji. Skarżąca spółka wskazała, że na potwierdzenie faktu, iż przedmiotowa reklama nie znajduje się w pasie drogowym, załącza jako dowód wyrys z mapy, na którym wyraźnie wskazano, iż reklama znajduje się poza obszarem pasa drogowego. Według strony wyrys ten, który znajduje się zresztą w aktach, wskazuje w sposób bezpośredni na jakiej działce znajduje się przedmiotowa reklama (działka nr 98 z obrębu 4-13-05). Skarżąca zwróciła uwagę, iż działka ta, w części, w której umieszczona jest reklama – znajduje się poza obszarem pasa drogowego, dlatego też stosowanie w sprawie przepisów o zajęciu pasa drogowego jest bezprzedmiotowe i niczym nieuzasadnione. Ponadto – zdaniem strony – na fakt, iż reklama nie znajdowała się w pasie drogowym wskazuje także załączony do skargi podkład geodezyjny – proponowana lokalizacja tablic reklamowych - sporządzony przez skarżącą spółkę M. sp. z o.o. Skarżąca wskazała również na nowy dowód w postaci umowy najmu zawartej w dniu [...] kwietnia 2008 r. pomiędzy skarżącą a Wspólnotą Mieszkaniową "[...]", która - w jej ocenie - przemawia za tym, że przedmiotowa reklama nie jest w pasie drogowym. Skarżąca stwierdziła, że w/w umowa najmu wskazuje bezsprzecznie na fakt, iż miejsce (ul. W., dz. nr [...] z obrębu 4-13-05), w którym znajdowała się sporna reklama należy do Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]". Strona wskazała, iż wspomniana Wspólnota Mieszkaniowa w umowie najmu zezwoliła skarżącej na umieszczenie w spornej lokalizacji nośnika reklamowego typu backlight. Zdaniem skarżącej zważywszy więc na fakt, iż działka, na której została umieszczona reklama, stanowi – w świetle umowy – użytkowanie wieczyste spółdzielni mieszkaniowej, nie sposób uznać, że znajduje się ona w pasie drogowym. W konsekwencji skarżąca spółka stwierdziła, iż nie mogą do wspomnianej reklamy znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych, w zakresie, w którym dotyczą one zajęcia pasa drogowego. W związku z tym – zdaniem skarżącej – postępowanie w tej sprawie toczyło się bez jakiejkolwiek podstawy faktycznej, albowiem nie doszło do spełnienia przesłanki dotyczącej szeroko rozumianego zajęcia pasa drogowego. Skarżąca odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wskazała, iż wbrew dyspozycji tego przepisu organ nie dał stronie szans na wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Zdaniem skarżącej naruszenie to jest istotne także z tego względu, iż strona nie miała możliwości zawiadomienia organu o nowych dowodach nieznajdujących się w aktach sprawy, a które zostały przytoczone w skardze. Wskazując na naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. skarżąca stwierdziła, że organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę powinien był z urzędu zbadać mapy, co przy dokładnej analizie stanu faktycznego doprowadziłoby do wniosku, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe, gdyż reklama nie znajduje się i nigdy nie znajdowała się w pasie drogowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w jego opinii argumenty podniesione przez skarżącego nie znajdują uzasadnienia, a przeczy im przede wszystkim uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym wskazano, dlaczego akurat takie rozstrzygnięcie było właściwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] narusza przepisy postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Według Sądu wydając przedmiotową decyzję organ odwoławczy dopuścił się mającej istotny wpływ na wynik sprawy obrazy wspomnianych przepisów postępowania przede wszystkim poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności z uwagi na niejednoznaczne ustalenie, czy wnioskowana przez stronę skarżącą reklama jest zlokalizowana w pasie drogi publicznej. Tym samym organ administracji publicznej rozstrzygający w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2008 r. Należy zauważyć, iż podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepisy art. 39 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątek od tej zasady przewidziany jest w art. 39 ust. 3 w/w ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika zatem, iż warunkiem wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest uprzednie ustalenie m.in., czy wnioskowana lokalizacja reklamy lub innego urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego znajduje się w pasie drogowym, albowiem w przeciwnym razie postępowanie zainicjowane stosownym wnioskiem staje się bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuciła w skardze, iż sporna reklama nie znajduje się w obrębie pasa drogowego, co w konsekwencji – jej zdaniem – oznacza, że nie było żadnych podstaw do wydania zaskarżonej decyzji w trybie przepisów art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie skarżąca wskazała, że potwierdzeniem tego faktu są znajdujące się w aktach sprawy dowody w postaci: wyrysu z mapy, na którym wyraźnie wskazano, iż reklama znajduje się poza obszarem pasa drogowego, a także podkładu geodezyjnego (proponowanej lokalizacji tablic reklamowych) sporządzonego przez skarżącą spółkę M. sp. z o.o. Skarżąca wskazała również na nowy, załączony do skargi dowód w postaci umowy najmu zawartej w dniu [...] kwietnia 2008 r. pomiędzy skarżącą a Wspólnotą Mieszkaniową "[...]" w W., w której wspomniana Wspólnota Mieszkaniowa, jako wynajmujący, zezwoliła skarżącej na umieszczenie w spornej lokalizacji nośnika reklamowego. Należy zauważyć, iż organ, ustosunkowując się do wskazanych zarzutów w odpowiedzi na skargę, poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że nie znajdują one uzasadnienia, nie podejmując przy tym jakiejkolwiek próby merytorycznej polemiki z argumentami strony skarżącej. Organ nie odniósł się również do przedłożonego przez stronę skarżącą materiału dowodowego, istotnego dla oceny zastosowania w niniejszej sprawie norm prawa materialnego. Sąd nie mógł również uzyskać od pełnomocnika organu, ale także od samej strony skarżącej, żadnych dodatkowych wyjaśnień na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r., gdyż na ową rozprawę pełnomocnicy stron nie stawili się. W ocenie Sądu brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ w postępowaniu odwoławczym do kwestii umiejscowienia reklamy w obszarze pasa drogi publicznej, nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji. Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do stricte merytorycznych zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w przypadku przyjęcia zasadności tezy strony skarżącej w zakresie usytuowania spornej reklamy poza obszarem pasa drogowego, należałoby uznać, iż brak jest podstaw do wydania decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Według Sądu oczywistym jest, że aby sporne rozstrzygnięcie SKO w [...] ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem tego organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących przede wszystkim kwestii usytuowania wnioskowanej reklamy. Należy zauważyć, iż sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów stawianych przez normę procesową zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie spornego rozstrzygnięcia nie zawiera pełnych wyjaśnień okoliczności podnoszonych przez skarżącą spółkę, mających istotne znaczenie przy wydawaniu decyzji dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W konsekwencji uznać należy, że wskazane naruszenia w sposób oczywisty kolidują z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Mając powyższe na względzie należy wskazać, iż w toku ponownego postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zobowiązane będzie dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo do zarzutów i materiałów dowodowych powołanych przez skarżącego na okoliczność lokalizacji reklamy, pamiętając przy tym, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy spoczywa na organie administracji publicznej. W tej sytuacji, z uwagi na wskazane powyżej istotne uchybienia proceduralne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd oparł się na normie prawnej wyrażonej w przepisie art. 152 p.p.s.a. Orzekając ponadto o zwrocie kosztów postępowania Sąd działał na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).