VI SA/Wa 2590/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi O. T. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny za niestawienie się na rozprawie bez uzasadnionej przyczyny 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] z dnia [...] maja 2013 roku; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącej O. T. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (nazywany dalej "Minister") postanowieniem z [...] lipca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w z. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, nazywanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia z [...] czerwca 2013 r. biegłego-rzeczoznawcy majątkowego O. T. (nazywanej dalej "Skarżącą"), utrzymał w całości w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2013 r. nakładające na Skarżącą grzywnę w wysokości 50 złotych za niestawienie się na rozprawie administracyjnej [...] kwietnia 2013 r., bez uzasadnionej przyczyny. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Wojewoda [...] powołał Skarżącą - biegłego rzeczoznawcę majątkowego do sporządzenia operatu szacunkowego o wartości nieruchomości położonej w gminie Z., obręb [...]. Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1499 ha, objętej decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] września 2011 r. znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-[...] na odcinku węzeł W. - węzeł W. ([...]) od km 204+000 w zakresie odcinka 2 - od km 101+972,92 do km 120+961,30 wraz z infrastrukturą. Pismem z [...] marca 2013 r., Skarżąca jako biegły - rzeczoznawca majątkowy została wezwana na rozprawę administracyjną zaplanowaną na [...] kwietnia 2013 r., mającą na celu ustalenie odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności ww. nieruchomości położonej w gminie Z. oraz z tytułu wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego obciążającego tą nieruchomość. W wezwaniu wskazano, że stawiennictwo na rozprawę ma charakter obowiązkowy oraz pouczono o skutkach niestawienia się bez uzasadnionej przyczyny. W piśmie z [...] kwietnia 2013 r. Skarżąca poinformowała organ pierwszej instancji, że nie będzie mogła wziąć udziału w rozprawach administracyjnych [...] kwietnia 2013 r. ze względu na chorobę (zwolnienie lekarskie). W dniu [...] kwietnia 2013 r. odbyła się rozprawa administracyjna dotycząca przedmiotowej sprawy, na której Skarżąca się nie pojawiła. W związku z powyższym Wojewoda [...] pismem z [...] kwietnia 2013 r., wezwał Skarżącą, na podstawie art. 50 k.p.a., do przesłania w terminie 5 dni od dnia doręczenia pisma kserokopii zwolnienia lekarskiego, informując jednocześnie o treści art. 88 § 1 k.p.a. Organ powołał się także na § 7 ust. 1 i 2 umowy nr [...] z [...] października 2011 r., zawartej pomiędzy Wojewodą [...] a Skarżącą, dotyczącej sporządzenia operatów szacunkowych, zgodnie z którymi wykonawca w toku toczącego się postępowania administracyjnego występuje w charakterze biegłego i zobowiązany jest do udziału w rozprawach administracyjnych i udzielania wyjaśnień w toku prowadzonego postępowania administracyjnego bez dodatkowego wynagrodzenia. Ponieważ Skarżąca nie nadesłała kserokopii zwolnienia lekarskiego, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2013 r. nałożył na nią grzywnę w wysokości 50 zł za niestawienie się na rozprawie administracyjnej bez uzasadnionej przyczyny. Pismem z [...] czerwca 2013 r. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2013 r., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 88 § 1 k.p.a. polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie należało orzec karę grzywny w sytuacji gdy nieobecność podczas czynności urzędowych została należycie i z wyprzedzeniem uzasadniona. Skarżąca podkreśliła, że kodeks postępowania administracyjnego nie nakłada na biegłych obowiązku potwierdzania swojej choroby poprzez przesłanie zwolnienia lekarskiego. Nakazuje jedynie podać przyczynę uzasadniającą nieobecność, a chorobę należy uznać za jedną z nich. Skarżąca zauważyła, że przesłane jej wezwanie na rozprawę nie zawierało pouczenia o skutkach niezastosowania się do niego, zaś w podstawie prawnej podano jedynie skrót przepisu, którego treść nie musi być znana osobie nieposiadającej wiedzy prawniczej. Minister, stwierdził, że w wezwaniu na rozprawę organ I instancji zawarł prawidłowe pouczenie odnośnie konsekwencji nieuzasadnionego niestawienia się na rozprawę. Potwierdził również, że przy ocenie niemożność osobistego stawiennictwa na rozprawie ze względu na chorobę wezwanego, organ bierze pod uwagę, przedłożone zaświadczenie od lekarza bądź inny dokument potwierdzający wykonywanie badań lub zabiegów medycznych w danym dniu. Minister uznał, że organ I instancji, po otrzymaniu informacji od biegłej o niemożności uczestniczenia w rozprawie administracyjnej z powodu choroby, prawidłowo wezwał Skarżącą, na podstawie art. 50 k.p.a., do przesłania dowodu uzasadniającego jej nieobecność na rozprawie w postaci zwolnienia lekarskiego, a w związku z niezastosowaniem się do wezwania, zasadnie ukarał Skarzącą karą grzywny w wysokości 50 złotych. Pismem z [...] sierpnia 2013 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra z [...] lipca 2013 r., wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem je poprzedzającym. W uzasadnieniu skargi zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 88 § 1 k.p.a. poprzez nie uznanie przez organ za wystarczające usprawiedliwienie nieobecności na rozprawie informacji o chorobie i żądanie przedstawienia na tę okoliczność zwolnienia lekarskiego, jak również art. 51 k.p.a., który nakłada obowiązek osobistego stawiennictwa wezwanego w obrębie gminy lub miasta, w którym obowiązany zamieszkuje lub przebywa. W ocenie Skarżącej, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy było powoływanie się przez organ na postanowienia umowy zawartej między nią i Wojewodą [...], gdyż naruszenie jej warunków może skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą w sferze prawa cywilnego za niewykonanie lub nienależyte wykonywanie umowy. Nie może natomiast stanowić podstawy do nałożenia grzywny mającej charakter administracyjny. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione przez Skarżącą zarzuty są zasadne. Podstawę prawną wymierzonej Skarżącej kary grzywny stanowi art. 88 § 1 k.p.a., na podstawie którego: "Kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51 k.p.a.), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. (...)". Skarżąca twierdzi, że niesłusznie została ukarana karą grzywny na podstawie przytoczonego przepisu, ponieważ nie stawiła się na rozprawie administracyjnej jako biegła z powodu choroby, stanowiącej uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa, a ponadto nie była obowiązana do osobistego stawienia się na wezwanie organu w niniejszej sprawie. Sąd zgadza się ze Skarżącą, że choroba stanowi uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa biegłego na wezwanie organu. Nie można się jednak zgodzić z poglądem, iż wystarczające jest jedynie powiadomienie organu o mającej miejsce chorobie. Dla wyeliminowania możliwości ukarania grzywną na podstawie omawianego przepisu, fakt zaistnienia uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa należy wykazać, a nie jedynie oznajmić organowi administracji publicznej, co potwierdza powoływany również przez organ II instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 1993 r. sygn. akt II SA 1022/93. Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem Skarżącej, że nie była ona obowiązana do osobistego stawienia się na wezwanie organu w niniejszej sprawie. Ustawodawca określając zakres podmiotowy art. 88 § 1 k.p.a., odwołał się do art. 51 k.p.a., jednoznacznie zakreślając granice rozumienia przesłanki "obowiązania do osobistego stawienia się", identyfikującej podmioty objęte normą wynikającą z art. 88 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 51 § 1 k.p.a.: "Do osobistego stawienia się wezwany jest obowiązany tylko w obrębie gminy lub miasta, w którym zamieszkuje albo przebywa". Z § 2 natomiast wynika, że: "Obowiązek osobistego stawiennictwa dotyczy również wezwanego, zamieszkałego lub przebywającego w sąsiedniej gminie albo mieście". Organ administracji publicznej może zatem na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wzywać osoby, w tym i biegłego, do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych, lecz do zastosowania się do tego wezwania zobligowana jest osoba zamieszkująca albo przebywająca w gminie lub mieście na terytorium, którego została wezwana bądź w gminie albo mieście sąsiednim. W przedmiotowej sprawie rozprawa administracyjna, na którą została wezwana Skarżąca odbyła się w mieście L., tymczasem wezwanie na rozprawę kierowane do Skarżącej, zostało zaadresowane na firmę z siedzibą w W. W tych okolicznościach faktycznych, w świetle treści art. 51 § 1 k.p.a., Skarżąca nie była obowiązana do osobistego stawienia się na rozprawie, a co za tym idzie nie była objęta normą art. 88 § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając niewłaściwe zastosowanie art. 88 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.