VI SA/Wa 2593/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieprzydatności do zawodu i skreślenia z listy aplikantów adwokackich oddala skargę VI SA/Wa 2593/08 Uzasadnienie Okręgowa Rada Adwokacka w [...] (ORA w [...]) uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdziła nieprzydatność aplikant adwokackiej E. P., wpisanej na listę aplikantów adwokackich [...] września 2006 r. do zawodu adwokata i skreśliła aplikanta z listy aplikantów adwokackich [...] Izby Adwokackiej. ORA w [...] stwierdziła, że aplikant nie posiada elementarnej wiedzy z zakresu prawa karnego materialnego i procesowego, czego dowodem były oceny negatywne z kolokwium rocznego z [...] września 2007 r. oraz z kolokwium rocznego poprawkowego z [...] listopada 2007 r. Jak stwierdzono aplikant w trakcie kolokwium nie potrafiła udzielić odpowiedzi na żadne pytanie dotyczące prawa karnego materialnego i procesowego. Kierownik szkolenia wystawił również negatywną opinię o przebiegu aplikacji apl. adw. E. P. E. P. złożyła odwołanie od uchwały domagając się jej uchylenia, zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1068 ze zm.) – dalej powoływanej jako ustawa - oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Aplikant zarzuciła nieustalenie przez ORA w [...] planu, zakresu, zasad i formy kolokwiów. Stwierdziła także, że ORA w [...] nie zadbała o właściwą dokumentację z ich przebiegu dysponując jedynie wynikami egzaminatorów oraz spóźnioną o dwa tygodnie opinią kierownika szkolenia o przebiegu aplikacji. Nie zgadzając się ze stwierdzeniem o braku wiedzy i przydatności do zawodu E. P. powołała się na opinie z przebiegu praktyk znane Radzie: prokuratora w Prokuraturze Rejonowej [...], sędziego Sądu Okręgowego w [...], czterech sędziów Sądu Rejonowego w [...] i patrona. Wszystkie te opinie stwierdzały co najmniej dobrą znajomość prawa przez aplikanta oceniając pozytywnie przydatność do zawodu adwokata E. P. Aplikant zarzuciła uchwale, iż ta nie wzięła pod uwagę tych opinii opierając się jedynie na wynikach kolokwiów i jej zdaniem niewiarygodnej opinii kierownika szkolenia. W opinii tej kierownik szkolenia nie wskazał na okoliczności uzasadniające jego zarzut niewykazywania się przez aplikanta zainteresowaniem w zdobywaniu wiedzy z zakresu prawa karnego. Odnosząc się do przeprowadzonych kolokwiów stwierdziła, że nieprawdą jest jakoby nie potrafiła udzielić odpowiedzi na pytania z zakresu prawa materialnego karnego i procesowego ponieważ odpowiedzi tych udzielała, a co najwyżej mogły zostać zakwalifikowane jako nieprawidłowe. Powołując na fakt ukończenia studiów prawniczych uznała za bezpodstawny zarzut braku elementarnej wiedzy prawniczej, a stwierdzenie kierownika szkolenia o braku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata uznała za co najmniej obraźliwe. Zdaniem odwołującej się przeprowadzenie kolokwiów naruszało § 21 ust. 5 Regulaminu aplikacji adwokackiej, bowiem pytania nie były losowane lecz zadawane ustnie przez członków komisji egzaminacyjnej, w której zasiadali patroni innych aplikantów, co mogło mieć wpływ na ich bezstronność w stosunku do zdającej. W ocenie E. P. art. 58 pkt 12 lit. b) ustawy nie upoważniał adwokatury do organizowania egzaminów w zakresie prawniczej wiedzy teoretycznej oraz do oceniania tej wiedzy i na podstawie oceny do skreślania z listy aplikantów. Wiedzę teoretyczną aplikant nabył na studiach, natomiast aplikacja adwokacka powinna ograniczyć się do weryfikacji wiedzy praktycznej wykonywania zawodu adwokata. Zdaniem odwołującej się negatywna ocena kolokwialna z jednego przedmiotu nie dowodzi braku przydatności do wykonywania zawodu, gdyż wiedzę prawniczą można pogłębić w czasie praktyki. Nadto zaskarżona uchwała nie spełniała wymogów decyzji administracyjnej naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. Nie przeprowadzono ustaleń faktycznych na potrzeby potwierdzenia zarzutu braku rękojmi czym naruszono dobre imię aplikanta. W dalszej części odwołania E. P. kwestionowała podstawę prawną uchwały – art. 79 ustawy – podnosząc, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie oraz stwierdzając (w powołaniu na przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) o nieprawidłowym rozumieniu zwrotu "może" zawartego w art. 79 ust. 2 ustawy. Jej zdaniem zwrot ten nie upoważnia do uznaniowości w podejmowaniu uchwały w sprawie skreślenia z listy aplikantów lecz wymaga kategorycznego wykazania niemożności uzyskania przez aplikanta przyszłej zdolności do wykonywania zawodu adwokata. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 2001 r. stwierdziła, że samorząd adwokacki jest jedynie samorządem zawodowym nie będąc samorządem reprezentującym osoby wykonujące zawód zaufania publicznego, a tylko samorządy zawodów zaufania publicznego są uprawnione do ograniczania swobody działalności gospodarczej, przez co E. P. rozumiała organizowanie egzaminów w czasie odbywania aplikacji adwokackiej. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej podjęło w dniu [...] marca 2008 r. jednogłośnie uchwałę uchylającą zaskarżoną uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydium NRA stwierdziło, że wynik kolokwium z zakresu materiału objętego szkoleniem na pierwszym roku aplikacji powinien mieć podstawowe znaczenie dla oceny przydatności kandydata do zawodu adwokata. Dotyczy to w szczególności wiedzy, którą powinien posiadać aplikant w zakresie objętym wcześniej kształceniem uniwersyteckim. Zwrócono uwagę, że pierwsze kolokwium przerwano po otrzymaniu przez zdającą (z pierwszego przedmiotu) oceny niedostatecznej, co uniemożliwiło jej odpowiedzi na pytania z pozostałych przedmiotów nie sprawdzając jej wiedzy w tym zakresie, a nie można wykluczyć, iż kontynuując egzamin nabrałaby pewności siebie i w konsekwencji uzupełniłaby pierwszą odpowiedź. Ponadto Prezydium NRA zwróciło uwagę na treść protokółów obu kolokwiów. Protokóły te w ocenie organu odwoławczego uniemożliwiają jakąkolwiek ocenę przebiegu sprawdzianów, co zasadnie kwestionowała zdająca. Uchwałę tę E. P. otrzymała [...] kwietnia 2008 r. i zaskarżyła ją do Ministra Sprawiedliwości odwołaniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. żądając uchylenia obu uchwał organów samorządu adwokackiego wnosząc o umorzenie postępowań prowadzonych przez te organy jako nielegalnych. Uchwałom zarzuciła naruszenie art. 12 ust. 1, art. 58 pkt 12 lit. b) i art. 79 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze oraz naruszenie przepisów postępowania i przepisów Konstytucji RP. Zdaniem E. P. stanowisko Prezydium NRA co do sprawdzenia wiedzy aplikanta w trybie przeprowadzenia kolokwium było niejasne, natomiast brak w uchwale rozstrzygnięcia co do istoty sprawy stanowiło naruszenie art. 6 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie dokonał umorzenia postępowania, toczącego się bez podstawy materialnej, czym naruszył art. 105 § 1, art. 6 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a brak właściwego uzasadnienia stanowiło naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 1, 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze. Podobnie jak w odwołaniu od uchwały ORA w [...] E. P. zarzucała brak podstawy prawnej upoważniającej organy adwokatury do sprawdzania wiedzy teoretycznej aplikantów w drodze kolokwiów. Powołując się ponownie na wyrok Sądu Najwyższego z 2001 r. nadal stała na stanowisku, iż samorząd adwokacki, nie będąc samorządem reprezentującym osoby wykonujące zawód zaufania publicznego, nie może ograniczać wolności i praw konstytucyjnych poprzez organizowanie egzaminów w czasie aplikacji adwokackiej i to wyłącznie przez adwokatów, co według składającej odwołanie, stanowi także naruszenie art. 24 i art. 25 k.p.a. Nadto zwracała uwagę, iż w osnowie uchwały Prezydium NRA brak było postanowienia o przekazaniu ORA w [...] sprawy do ponownego rozpatrzenia. W świetle tych wywodów składająca odwołanie uznała za zasadny wniosek o uchylenie obu uchwał i umorzenie postępowania. Minister Sprawiedliwości decyzją z [...] października 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę. Minister Sprawiedliwości stwierdzając, że postępowanie o skreślenie z listy aplikantów adwokackich jest szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego uregulowanym w ustawie Prawo o adwokaturze, w ramach którego do spraw nieuregulowanych stosują się przepisy k.p.a., uznał odwołanie E. P. za niezasługujące na uwzględnienie. Uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej została podjęta na podstawie prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych przepisów prawa. Organ administracji zgodził się ze stanowiskiem Prezydium NRA co do wadliwości postępowania sprawdzającego przeprowadzonego przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] z przyczyn wskazanych w zaskarżonej uchwale. Odnosząc się do zarzutów skierowanych przeciwko tej uchwale organ stwierdził, że uchwała w rezultacie stanowiła rozpatrzenie sprawy zgodnie z żądaniem strony. Brak w jej osnowie zwrotu o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ORA w [...], w świetle uzasadnienia tej uchwały, nie czyniło jej na tyle wadliwą by podlegała uchyleniu. Minister nie znalazł też podstaw do umorzenia postępowania, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Uchwała Prezydium NRA zawierała uzasadnienie zgodne z art. 107 k.p.a., a organ ten zebrał i zbadał cały materiał dowodowy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Nie zaistniały również przesłanki do wyłączenia, na podstawie art. 24 i art. 25 k.p.a. osób wskazywanych przez skarżącą. Kontrola zaś przez organy samorządu adwokackiego przydatności aplikanta do zawodu adwokata w drodze kolokwium nie stanowi naruszenia zasady konstytucyjnej swobody działalności gospodarczej, ani nie jest nadużyciem uprawnień samorządu zawodowego. Decyzję tę E. P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie obu decyzji samorządu adwokackiego i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazując na naruszenie przepisów Konstytucji RP oraz przepisów k.p.a. uznała zaskarżoną decyzję za niezgodną z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Zdaniem skarżącej Minister Sprawiedliwości poparł postępowanie Prezydium NRA zaniedbując umorzenia postępowania lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia co należało uczynić z tego powodu, że postępowanie toczyło się bez podstawy prawnej. Przepis art. 79 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze dopuszcza skreślenie z listy aplikantów wyłącznie w przypadku stwierdzenia nieprzydatności do zawodu adwokata, a wszystkie zarzuty stawiane skarżącej stwierdzają jej brak wiedzy, które to braki z łatwością mogą być usunięte podczas aplikacji, którą prowadzi się właśnie w tym celu. Ostateczna kontrola wiedzy aplikanta następuje podczas egzaminu adwokackiego, a nie egzaminami w czasie aplikacji i to przeprowadzonymi po terminie określonym w Regulaminie aplikacji (31 czerwca) – kolokwia odbyły się [...] września i [...] listopada 2007 r. Zdaniem skarżącej Minister Sprawiedliwości naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż stwierdzając brak w osnowie decyzji Prezydium NRA zapisu o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, powinien wydać decyzję kasacyjną. Jednocześnie ponownie podniesiono naruszenie art. 24 i art. 25 k.p.a. przez udział w podejmowaniu uchwał osób będących członkami korporacji zawodowej, zarzucając również Ministrowi Sprawiedliwości niezbadanie sprawy prawidłowego przeprowadzenia kolokwiów oraz niewskazanie przepisów dopuszczających dalsze postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie wskazując m. in. na fakt, iż pomimo braku zapisu w osnowie uchwały Prezydium NRA o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ORA w [...] Okręgowa Rada Adwokacka w [...] podjęła ponownie postępowanie po uchyleniu jej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy była decyzja Ministra Sprawiedliwości z [...] października 2008 r. utrzymująca w mocy uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] marca 2008 r. uchylającą uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z [...] grudnia 2007 r. stwierdzającej nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata przez E. P. Uchwała Prezydium NRA była zatem uchwałą o charakterze kasacyjnym, gdyż organ odwoławczy, nie mogąc zweryfikować zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji, musiał wydać takie rozstrzygnięcie. Istotnie w osnowie uchwały Prezydium NRA nie stwierdzono, że sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia przez ORA w [...], jednakże jest poza wszelką wątpliwością, iż przekazanie takie nastąpiło, czego dowodzi uchwała ORA w [...] z dnia [...] września 2008 r. o wyznaczeniu nowego terminu kolokwium. W uzasadnieniu tej uchwały ORA w [...] powołała się na uchwałę Prezydium NRA z [...] marca 2008 r. stwierdzając, iż w wyniku uchwały organu odwoławczego została zobowiązana do powtórzenia kolokwium. Z tego powodu podjętą uchwałą w dniu [...] września 2008 r. wyznaczyła jego termin. Co zasady skarżąca kwestionowała kompetencje organów korporacji zawodowej adwokatów do przeprowadzania sprawdzianów w czasie aplikacji adwokackiej. Należy zatem wskazać na art. 58 pkt 12 lit. b) ustawy Prawo o adwokaturze. Zgodnie z tym przepisem do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej należy m.in. uchwalanie regulaminów dotyczących zasad odbywania aplikacji adwokackiej. Przez zasady odbywania aplikacji należy rozumieć nabywanie przez aplikantów w czasie aplikacji wiedzy niezbędnej do wykonywania przyszłego zawodu adwokata i weryfikowanie tej wiedzy przez samorząd adwokacki. Skarżąca przystępując do korporacji adwokackiej jako aplikant poddała się postanowieniom jej władz, w tym także uchwale Naczelnej Rady Adwokackiej nr [...]z [...] września 2005 r. w sprawie Regulaminu aplikacji adwokackiej (ujednoliconej uchwałą nr [...]z [...] listopada 2006 r.) podjętej na podstawie art. 58 pkt 12 lit. b) ustawy. W § 18 ust. 1 tej uchwały postanowiono, iż na zakończenie każdego roku szkoleniowego aplikant składa kolokwium roczne z przedmiotów objętych szkoleniem. Program szkolenia może przewidywać kolokwia częściowe. Plan, zakres, zasady, oraz formę i terminy kolokwiów częściowych ustala kierownik szkolenia. Nie jest również tak, jak twierdzi skarżąca, że korporacja adwokacka nie ma prawa egzaminowania aplikantów adwokackich w okresie odbywania przez nich aplikacji, gdyż nie reprezentuje ona osoby wykonujące zawód zaufania publicznego. Już chociażby z faktu, że korporacja adwokacka odpowiada za właściwe wyszkolenie przyszłych adwokatów prawo do badania sukcesywnie nabywanej wiedzy przez aplikantów jej przysługuje. Nie można bowiem przyjąć za trafną tezę sprowadzającą się do stwierdzenia, że aplikanci przez trzy i pół roku nie podlegają żadnej weryfikacji co do postępów w nauce, gdyż aplikacja to nie wyłącznie praktyka lecz również nauka w poszerzaniu wiedzy nabytej na studiach prawniczych. Natomiast jeżeli chodzi o stanowisko skarżącej o braku zasadności sprawdzania tej wiedzy w okresie aplikacji, z tego powodu, że samorząd adwokacki nie zrzesza osób zaufania publicznego, należy zwrócić uwagę chociażby na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w tej kwestii w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt K 6/06. W wyroku tym Trybunał w tezie I.2 stwierdził, że art. 1 pkt 5 lit. b) ustawy z 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) - zmieniający brzmienie art. 58 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, ze zm.) w zakresie, w jakim pozbawił samorząd adwokacki wpływu na ustalanie zasad składania egzaminu adwokackiego, odpowiedniego do sprawowanej pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu adwokata, jest niezgodny z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Powołany art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi natomiast, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zatem Trybunał wprost odnosi zawód adwokata do zawodów zaufania publicznego, czemu dał wyraz także w uzasadnieniu powołanego wyroku. W świetle powyższych rozważań nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie to nie stało się bezprzedmiotowe. Przedmiotem tego postępowania było przeprowadzenie kolokwium, a w sytuacji stwierdzenia przez Prezydium NRA jego wadliwości zasadnym stało się uchylenie uchwały ORA w [...]. Nie był również trafny zarzut naruszenia art. 24 i art. 25 k.p.a. Jak wynika ze składu Prezydium NRA adw. Z. M. nie brał udziału w podejmowaniu uchwały w dniu [...] marca 2008 r. oraz nie brał udziału w podejmowaniu uchwały z [...] grudnia 2007 r., bowiem jak wynika z listy obecności posiedzenia ORA w [...] w dniu [...] grudnia 2007 r. brał on udział w tym posiedzeniu jako gość. Kwestia ta została wyjaśniona także w notatce urzędowej z dnia [...] czerwca 2008 r. Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...]. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając by zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania lub przepisy prawa materialnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.