VI SA/Wa 2599/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu w dniu 17 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania od uchwały negatywnie opiniującej działalność notariusza postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu A. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z 14 lipca 2022 r. A. W. (dalej: "Skarżący", "Strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z 13 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania od uchwały negatywnie opiniującej działalność notariusza. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd zwraca uwagę, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "Ppsa"), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z § 2 tego przepisu - określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przechodząc do stanu sprawy należy zauważyć, że w myśl art. 44 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 1799 ze zm.) nadzór nad notariuszami na obszarze właściwości izby notarialnej wykonuje m.in. rada izby notarialnej. W ramach nadzoru w każdej kancelarii notarialnej przeprowadza się wizytację, co najmniej raz na 4 lata. Przepis art. 44 § 3 ustawy – Prawo o notariacie stanowi, że z wizytacji sporządza się protokół. Rada izby notarialnej ocenia wyniki wizytacji i przedstawia w terminie miesiąca od wizytacji odpis protokołu Ministrowi Sprawiedliwości, zawiadamiając go równocześnie o środkach podjętych w celu usunięcia stwierdzonych uchybień. Z kolei art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie przewiduje, że Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub właściwy organ Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku. Zatem, w myśl powołanych przepisów, czym innym jest wydanie powizytacyjnej oceny przez radę izby notarialnej, o której mowa w art. 44 § 3 ustawy – Prawo o notariacie, a czym innym wydanie przez nią opinii, o której mowa w art. 16 § 3 tej ustawy. Ocena wydawana jest bowiem po wizytacji i w chwili jej wydania nie toczy się postępowanie w przedmiocie odwołania notariusza. Uzyskanie dwóch ujemnych ocen w wyniku kolejnych wizytacji może stanowić ewentualną podstawę odwołania notariusza przez Ministra Sprawiedliwości. Natomiast opinia wydawana jest już na wniosek Ministra, zgłoszony do rady izby notarialnej w toku postępowania w przedmiocie odwołania notariusza. W konsekwencji to w przypadku opinii mamy sytuację, o jakiej jest mowa w art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; dalej: "Kpa") zgodnie z którym jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie) decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z kolei według art. 106 § 5 Kpa zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Mając powyższe na uwadze Sąd wskazuje, że ocena wydana po wizytacji przez radę izby notarialnej niewątpliwie jest jednym z dowodów w sprawie odwołania notariusza przez Ministra Sprawiedliwości. Sporną kwestią w niniejszej sprawie jest to czy owa ocena ma formę władczego aktu, wydanego w indywidualnej sprawie administracyjnej, od którego przysługiwało skarżącemu odwołanie. Zdaniem Sądu ocena wydana przez radę izby notarialnej w trybie art. 44 § 3 ustawy – Prawo o notariacie nie stanowi rozstrzygnięcia, mającego charakter decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie, jak chce tego Skarżący. Ocena taka nie jest tożsama z opinią wydaną w trybie art. 106 Kpa, od której przysługuje zażalenie. Uchwała, w której rada izby notarialnej wyraziła powizytacyjną ocenę nie rozstrzyga bowiem władczo o prawach lub obowiązkach skarżącego. Jest ona jedynie potwierdzeniem stanu faktycznego, ustalonego podczas wizytacji. Wydanie tej oceny nie kreuje praw czy obowiązków skarżącego, ale może być przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra Sprawiedliwości, jednakże aby to nastąpiło Minister najpierw musi wszcząć w tym przedmiocie postępowanie administracyjne. Jednak nawet w sytuacji wszczęcia takiego postępowania i odwołania notariusza oceny powizytacyjne będą jedynie elementami składowymi materiału dowodowego w sprawie (wyrażonymi w formie uchwały, gdyż stosownie do art. 36 § 1 ustawy – Prawo o notariacie organy kolegialne zajmują stanowisko w formie uchwał), które Minister Sprawiedliwości swobodnie ocenia i nie jest nimi związany. Związanie następuje dopiero opinią wydaną przez radę izby notarialnej w trybie art. 106 Kpa, od której przysługuje zażalenie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1513/13, CBOSA, podkreślić należy, że ocena powizytacyjna jest oceną stanu faktycznego dokonaną przez wizytatorów na podstawie ich spostrzeżeń i ustaleń dokonanych podczas wizytacji i ani Krajowa Rada Notarialna, ani tym bardziej sąd administracyjny nie mogą ingerować w treść tej oceny przed dokonaniem oceny materiału dowodowego w postępowaniu o ewentualnym odwołaniu notariusza. Należy także zauważyć, że omawiane oceny - jako że są to dowody w sprawie odwołania notariusza, podlegają badaniu przez organ, który może im dać wiarę lub odmówić tej wiarygodności i nie wziąć ich pod uwagę. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny Minister ostatecznie wydaje decyzję administracyjną, która będzie podlegała kontroli sądu administracyjnego, a tym samym i owe oceny - jako dowody w sprawie, zostaną ostatecznie przez sąd zbadane i ocenione. Fakt ten nie powoduje jednak, że sama ocena jako taka – choć wyrażona przez radę izby notarialnej w formie uchwały, podlega zaskarżeniu w drodze odwołania. Ponadto, wskazać należy, że użyte w art. 16 § 3 ustawy - Prawo o notariacie sformułowanie "może odwołać notariusza" świadczy o tym, że odwołanie to nie jest obligatoryjne, a zatem same opinie nie przesądzają sytuacji Skarżącego i nie kształtują w sposób władczy jego praw czy obowiązków. Zatem skoro skarga została wniesiona na akty - wydane wprawdzie w formie uchwał, ale niemające znamion ani decyzji administracyjnej ani postanowienia, to skarga ta podlega odrzuceniu, jako niedotycząca aktów, objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, wskazanych w art. 3 § 2 i 3 Ppsa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że będące przedmiotem skargi uchwały nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i w tym stanie rzeczy - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Odnośnie do pkt 2 postanowienia, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.