VI SA/Wa 26/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia danych do licencji 1 uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 5 października 2011 r.; 2 stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego A. G. kwotę 100 (słownie sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi A. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1000 złotych. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 95a w związku z art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., określanej dalej jako u.t.d.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (określanej dalej jako k.p.a.). Z akt administracyjnych i decyzji wynika, że w dniu 28 marca 2011 r. pan A. G. złożył wniosek o zmianę licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego transportu taksówką osobową na obszarze W., w zakresie oznaczenia numeru [...] pod numerem [...]. Do wniosku załączył kopię zaświadczenia z dnia 11 marca 2009 r. o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej po zmianie zgłoszonej w dniu 10 września 2008 r. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu niniejszego postępowania administracyjnego A. G.(dalej powoływany również jako: skarżący) wskazał, że kiedy odbierał zaświadczenie 11 września 2008 r. poinformowano go, że to zaświadczenie ma zgłosić w swoim urzędzie skarbowym i urzędzie statystycznym, a nikt nie wspomniał o wpisie do licencji. Później też nikt na C. [...] o takiej potrzebie nie mówił. Dopiero przez radio [...][...] dowiedział się, że trzeba dokonać wpisu nowego numeru do licencji. W kolejnym piśmie (z dnia 26 września 2011 r.) skarżący wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a., gdyż przepis art. 95a wprowadzono 1 marca 2011 r., a więc nie obowiązywał w dacie niewykonania obowiązku i nie może być zastosowany ze względu na konstytucyjną zasadę zakazu działania prawa wstecz (art. 2 i 42 Konstytucji RP). Stwierdził, że przedtem nie przewidywano żadnych sankcji za takie zaniechanie, a orzecznictwo wskazuje, iż powszechnie akceptowane standardy odnoszące się do prawa karnego powinny mieć zastosowanie także w innych postępowaniach. W tym przypadku do niedopełnienia obowiązku zawiadomienia w przewidzianym prawem terminie doszło, gdy przepis art. 95a jeszcze nie obowiązywał. Wskazał też, że zmiana numeru wpisu do ewidencji działalności gospodarczej została dokonana prze Prezydenta W., który jest także właściwy do wydawania licencji w zakresie przewozu taksówkami na terenie W.; ciążyłby więc na nim obowiązek powiadomienia Prezydenta o tym, że on zmienił mu numer wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Taka analiza wskazuje na niedopuszczalność stosowania wyłącznie wykładni literalnej przepisów. Wskazał też na wyłącznie formalne znaczenie numeru prowadzonej działalności gospodarczej. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Prezydent W., działając na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, nałożył na A. G. karę 1.000 zł z tytułu niedopełnienia obowiązku zgłoszenia zmiany danych, o których mowa w art. 8 ust. 2 tej ustawy w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmian. Decyzję uzasadniono złożeniem 28 marca 2011 r. wniosku w sprawie zmiany licencji w zakresie numeru ewidencji gospodarczej, która nastąpiła we wrześniu 2008 r. oraz aktualnie obowiązującymi przepisami związanymi z obowiązkiem określonym w art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Wskazano też na brak przepisów intertemporalnych i obowiązek stosowania przepisów prawa do stanu aktualnie istniejącego. Zdaniem organu brak jest podstaw do powoływania zagadnienia retroaktwności w sytuacji, jeżeli nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie elementy - dlatego nie może być mowy o działaniu kary wstecz. Od tej decyzji odwołał się skarżący powielając argumentację zawartą w w/w piśmie z dnia 26 września 2011 r. Utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji, SKO w [...] w decyzji z [...] listopada 2011 r. stwierdziło, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Odnosząc się do zarzutów skarżącego o nieobowiązywaniu sankcji przed złożeniem wniosku o zmianę licencji nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż niedokonanie zawiadomienia na piśmie o powstałej zmianie w terminie 14 dni, skutkuje po tym terminie permanentny stan niedokonania zawiadomienia, aż do chwili, kiedy takie zawiadomienie nastąpi; to zawiadomienie o zmianie nastąpiło, w tym przypadku, w czasie obowiązywania nowego stanu prawnego, przewidującego nałożenie kary pieniężnej. Zdaniem organu, zarzut ten nie jest zasadny, gdyż przepis art. 95a ma zastosowanie do tego, "Kto, będąc przedsiębiorcą: 1) nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania" - a więc chodzi o każdy przypadek, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia stosownej informacji i taki stan "niezgłoszenia" istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu. Fakt niezrealizowania obowiązku istnieje w sposób ciągły aż do momentu dokonania czynności zawiadomienia. Z kolei dokonana w odwołaniu ocena stanu prawnego przypadków określonych w art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym i obowiązku zgłaszania zmiany danych w terminie do 14 dni, w odniesieniu do istnienia sankcji za niedopełnienie tego obowiązku w terminie, nie odpowiada istniejącemu prawu, gdyż była i nadal istnieje inna sankcja zapisana w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym -możliwość cofnięcia udzielonej licencji. W ocenie SKO przyjęcie obowiązku stosowania prawa obowiązującego w chwili upłynięcia czternastodniowego terminu do zawiadomienia, stawiałoby organ administracyjny wyłącznie przed problemem wszczęcia postępowania w zakresie cofnięcia licencji nr [...] - nie daje to żadnej podstawy do argumentacji o stosowaniu prawa mniej korzystnego dla osoby, która znalazła się w stanie określonego niewykonania swojego obowiązku. Trzeba bowiem pamiętać, że wprowadzenie tej nowej sankcji w art. 95a ustawy o transporcie drogowym za niewykonanie obowiązku informacyjnego może być wprawdzie różnie oceniane, ma jednak także w niektórych przypadkach aspekt pozytywny dla osób korzystających z licencji, gdyż obok innych sankcji (także eliminacyjnej), została wprowadzona sankcja ekonomiczna, która istotnie osłabia możliwość stosowania przez organ administracyjny inne ostrzejszej sankcji. W ocenie organu odwoławczego, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący niewłaściwej informacji, gdyż na stronie korzystającej z udzielonej licencji spoczywają różne obowiązki, wśród których znajduje się zapis: "zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania" (ust. 3 objaśnienia na drugiej stronie druku licencji nr [...]). Taki obowiązek podmiotu gospodarczego, w odniesienia do ustalenia dopuszczalnych działań organu dokonującego czynności zgodnie z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, znosi obowiązek przekazywania przez jakiekolwiek agendy informacji dotyczących licencji, albo zastępowania strony w wykonywaniu jej obowiązku, gdyż prowadzona działalność gospodarcza podlega przepisom tej ustawy i organy wskazane w ustawach mogą dokonywać czynności tylko tam określone. Ten druk licencji jest obowiązujący z mocy dyspozycji rozporządzenia Ministra Infrastruktury i obowiązuje wszystkich tych, którzy z takiej licencji korzystają zgodnie z przepisami tego dotyczącymi. W skardze do Sądu na powyższą decyzję SKO w [...], wnosząc o jej uchylenie oraz zwrot kosztów postępowania A. G. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art.95a i 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez naruszenie zasady nie działania prawa wstecz. Wskazał, że art. 95a został wprowadzony do ustawy o transporcie drogowym w dniu 1 marca 2011 r. na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym, zatem nie można stosować kary za zaniechanie, które nastąpiło gdy jeszcze kara nie istniała w przepisach. Podniósł, że dwukrotnie składał do wglądu w organie licencyjnym wszystkie wymagane dokumenty, co jest równoznaczne z zawiadomieniem tego organu o zaistniałych w międzyczasie zmianach. W ocenie strony brak reakcji w tej sprawie ze strony przedstawiciela Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń dał mu prawo do nabrania przeświadczenia, że wszystko jest zgodnie z prawem i że na dzień zgłoszenia ma dopełnione wymagane przepisami formalności. Skarżący ponadto zaakcentował, że zmiana ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zniosła od 1 lipca 2011 r. numery ewidencyjne działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. G. skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy. Poza sporem pozostawał wyżej przedstawiony stan faktyczny sprawy. Ustalenia organów mają swe odzwierciedlenie w przedstawionych Sądowi aktach sprawy i Sąd przyjmuje je za własne. W myśl art. 95a) ust. 1 pkt 1 u.t.d., który wszedł w życie z dniem 1 marca 2011 r. na mocy art. 73 pkt 13 i art. 90 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. 2011 Nr 5 poz. 3) "Kto będąc przedsiębiorcą: 1) nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, (...) - podlega karze pieniężnej w wysokości 1 000 zł". Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 u.t.d. pisemny wniosek o udzielenie licencji, o których mowa w ustępie poprzedzającym, powinien zawierać: 1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres; 2) numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej; 2a) numer identyfikacji podatkowej (NIP); 3) określenie rodzaju i zakresu, a w transporcie drogowym taksówką - także obszaru; 4) rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji; 5) czas, na jaki licencja ma być udzielona". Z art. 14 ust. 1 u.t.d. wynika obowiązek przedsiębiorcy zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, danych objętych przepisem art. 8 tej ustawy. Zaznaczyć wypada, że przepis art. 95 a) ust. 1 sankcjonuje jedynie brak terminowego zgłoszenia danych z art. 8 ust. 2 u.t.d. Zgodnie z art. 14 ust. 2 u.t.d. jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Powyższa ustawa z 16 grudnia 2010 r. nie przewidywała przepisów przejściowych. W rozpatrywanej sprawie na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organu udzielającego licencji o zmianie numeru w ewidencji działalności gospodarczej zgłoszonej do organu ewidencyjnego w dniu 10 września 2008 r. Na dzień w/w zgłoszenia zmiany tj. 10 września 2008 r. obowiązywała ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu tj. Dz. U. 2007, Nr 125 poz. 874. W myśl art. 14 ust. 1 tejże ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 wniosek o udzielenie licencji powinien zawierać numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej. Do dnia 1 marca 2011 r. jedyną sankcją dla przedsiębiorcy za niezgłoszenie omawianej zmiany była możliwość cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego (v. art. 15 ust. 3 pkt 1 u.t.d. "Licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83"). Powyższa sankcja została utrzymana w ustawie o transporcie drogowym także po dniu 1 marca 2011 r. Nie można zatem uznać, że wprowadzona od 1 marca 2011 r. sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości 1000 złotych jest "względniejsza" dla strony niż poprzednio obowiązująca, skoro od 1 marca 2011 r. ustawodawca przewidział obydwie możliwości ukarania przedsiębiorcy za niezgłoszenie danych w zakresie zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie zdarzenie w postaci niezgłoszenia zmiany nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującego reżimu ustawowego, termin 14-dniowy do zgłoszenia zmiany wyekspirował dla skarżącego również pod rządami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 16 grudnia 2010 r. Jak już wspomniano wyżej, przepis art. 95a) ust. 1 pkt 1 u.t.d. został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r. na mocy nowelizacji tejże ustawy, ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym. Dlatego karze pieniężnej w wysokości 1000 zł za niezgłoszenie na piśmie organowi, zmian danych o których mowa w art. 8 ust. 2, może podlegać podmiot, który w/w danych nie przekazał w terminie 14 dni od powstania zmian, jeżeli zmiana danych, a więc obowiązek przekazania powstał po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero bowiem z tym dniem pojawiła się podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku. Nie można przy tym podzielić argumentacji organu, że wzmiankowany przepis art. 95a) u.t.d. ma zastosowanie "do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia stosownej informacji i taki stan "niezgłoszenia" istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepisu". W tym zakresie należy ponownie zaakcentować, że na gruncie przepisu art. 14 ust. 1 u.t.d. w związku z art. 8 ust. 2 u.t.d. istotna jest data wyekspirowania terminu (14 dni na zgłoszenie zmiany) a nie jak długo trwa zwłoka w przekazywaniu danych. Do naruszenia dochodziło (i na gruncie obowiązującego art. 95 a) ust. 1 pkt 1 u.t.d. dochodzi) w momencie upływu czternastego dnia od daty powstania zmian podlegających zgłoszeniu. Jak już wyżej wskazano, 14-dniowy termin wyekspirował dla strony pod rządami ustawy o transporcie drogowym sprzed omawianej nowelizacji tego aktu prawnego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organ dokonał interpretacji przepisu art. 95 a) ust. 1 pkt 1 u.t.d. z naruszeniem respektowanej przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej zasady niedziałania prawa wstecz. Błędnie wyłożył, że przepis ten reguluje zdarzenia (bądź stosunki prawne) zapoczątkowane przed wejściem w życie tego prawa, mające charakter "otwarty" ciągły tj. takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu przepisów nowych. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Omawiany przepis art. 95 a) ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie może być zastosowany wobec skarżącego, gdyż regulowałby sytuację "prawnie zamkniętą", zakończoną na gruncie starego prawa. W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organ ewidencyjny wobec skarżącego A. G. sankcji na podstawie art. 95 a) ust. 1 pkt 1 u.t.d. naruszało zakaz retroaktywności, opierającej się na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość" (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06 ONSA nr 3/2006 p. 71). Stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa należało orzec jak w pkt 1 wyroku, o niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ppsa.