VI SA/Wa 2603/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego - po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. nr [...]- utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją administracyjną z dnia [...] września 2007 r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M. W. karę pieniężną w wysokości 1.920,00 zł. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których jest dopuszczalny ruch pojazdów o naciskach na osi do 10 t dla pojedynczej osi powyżej 11,0 t do 11,5 t za każde rozpoczęte przekroczenie o 0,5 t powyżej 11,5 t. Powyższe ustalono podczas kontroli drogowej pojazdu marki [...] o nr rej. [...]w dniu [...] maja 2007 r. w miejscowości O., na drodze krajowej nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego dokonał sprostowania błędu pisarskiego w ww. decyzji poprzez wpisanie nazwiska strony "W.", zamiast "W.". Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. została doręczona stronie w dniu [...] października 2007 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy). M.W. w ustawowym terminie nie złożył odwołania od powyższej decyzji do organu II instancji i w związku z tym przedmiotowe rozstrzygnięcie stało się ostateczne. W dniu [...] listopada 2007 r. M. W. skierował do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego pismo, w którym powołując się na wcześniejszą rozmowę telefoniczną podniósł, że sprawa ta go nie dotyczy, gdyż nie świadczył przewozu drogowego objętego kontrolą, nie posiada ciągnika siodłowego o nr rej. [...] i naczepy o nr rej. [...] oraz nie zna i nie zatrudniał kierowcy, który wykonywał przewóz. Odmówił w związku z tym zapłaty kary pieniężnej oraz zwrócił się do organu o skierowanie sprawy do Prokuratury w celu wyjaśnienia, kto podszywa się pod jego nazwisko. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przekazał powyższe pismo do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2007 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. zwrócił się do strony o sprecyzowanie, czy jej pismo z dnia [...] listopada 2007 r. stanowi odwołanie, wniosek o wznowienie postępowania, czy też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. M.W. w piśmie z dnia [...] stycznia 2008 r. sprecyzował, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. Ponownie podniósł, że nie wykonywał kontrolowanego przewozu, nie jest właścicielem, ani nie wynajmował kontrolowanego pojazdu oraz nie zatrudniał kierowcy, który wykonywał ten przewóz. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając powyższy wniosek decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. M. W. wystąpił do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści powyższego wniosku zarzucił, że decyzja organu II instancji obraża art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., ponieważ została wydana wbrew przesłankom wskazującym na konieczność stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z powodu rażącego naruszenia prawa oraz skierowania jej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wniósł w związku z tym o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że w dniu [...] lutego 2007 r. został wykreślony z rejestru osób prowadzących działalność gospodarczą. W dacie kontroli opisanej w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nie prowadził więc już od dłuższego czasu działalności gospodarczej. Na potwierdzenie tego załączył potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię zaświadczenia wydanego przez Główny Urząd Statystyczny o skreśleniu z dniem [...] lutego 2007 r. z rejestru numeru identyfikacyjnego REGON nadanego V. Skarżący nie zgodził się również z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji, iż z powodu zbyt małej aktywności w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, wykluczone są nadzwyczajne podstawy wznowienia decyzji administracyjnej. Podkreślił, iż jednoznacznie wskazał na te podstawy we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji opisując okoliczności wypełniające wymogi określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., a mianowicie, iż decyzja wydana została bez rozpatrzenia ważnych okoliczności dotyczących bezpodstawnego i przestępnego podszywania się pod jego firmę, co stanowi ważną okoliczność konieczną do wyjaśnienia. Pominięcie jej powoduje, zdaniem strony, nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 7 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] października 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, iż podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego jest określona w jego art. 16 § 1 zasada trwałości decyzji ostatecznej. Decyzje administracyjne ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Jedną z możliwości uchylenia decyzji jest przewidziana w art. 156 § 1 k.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w tym przepisie. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. polega jednak na innym podejściu do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym, czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Organ administracyjny staje wobec kwestii czysto prawnych, które winny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji. Katalog przesłanek dających organowi administracji podstawy do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter zamknięty. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwestionowana przez skarżącego decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2007 r. została wydana zgodnie z prawem i nie zawiera wad prawnych o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo dokonał oceny materiału dowodowego i zastosował do niego właściwe przepisy. Bezsporną okolicznością był fakt okazania przez kontrolowanego kierowcę wypisu z licencji numer [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego przez przedsiębiorstwo prowadzone przez stronę. Ponadto strona mogła się wypowiadać oraz składać wyjaśnienia bądź wnosić żądania, co do zgromadzonych w toku prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego postępowania administracyjnego dowodów i materiałów. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, strona była skutecznie zawiadamiana przez organ o prowadzonym w stosunku do niej postępowaniu administracyjnym. Prowadzący przedmiotową sprawę organ, pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. zawiadomił również stronę o zakończeniu postępowania i pouczył o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i do wypowiadania się co do zebranych dowodów. Z uwagi na to nie można stwierdzić nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, że kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane w wyniku popełnienia przestępstwa organ odwoławczy podniósł, iż przesłanka wydania decyzji w wyniku czynu zabronionego nie została przez ustawodawcę wymieniona w zamkniętym katalogu podstaw do stwierdzenia nieważności zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest zatem możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na to, iż jak twierdzi skarżący, kwestionowane rozstrzygnięcie zostało wydane w wyniku przestępstwa. Wskazany przez wnioskodawcę zarzut może natomiast stanowić przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zawartą w art. 145 k.p.a. Powyższa instytucja stanowi jednak całkowicie odrębny od postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tryb. Organ podkreślił ponadto, iż wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma jedynie charakter deklaratoryjny nie zaś konstytutywny. Ze względu na deklaratoryjny charakter wpisu do ewidencji, nie można twierdzić, że wykreślenie podmiotu z ewidencji wywołuje skutek w postaci niemożności wykonywania działalności gospodarczej. Okoliczność ta nie przesądza więc o braku odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia popełnione po wykreśleniu go z tej ewidencji. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji zarzucając organowi obrazę art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. polegającą na utrzymaniu w obrocie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, art. 7 k.p.a. oraz na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż zaskarżone decyzje zapadły z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w związku art. 7 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego określenia strony postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący podkreślił, że organ administracji państwowej ma ustalać stan faktyczny, a nie go kreować. Organ administracyjny jest więc obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, organ nie dokonał należytej oceny dowodów. Skarżący w dacie kontroli nie prowadził już bowiem działalności gospodarczej, ponadto nie był nigdy w posiadaniu samochodu marki [...] o nr rej. [...], nie zna też ani osoby prowadzącej kontrolowany pojazd, ani właściciela tego pojazdu. Koś bezpodstawnie i przestępnie podszył się pod jego firmę, co stanowi ważną okoliczność konieczną do wyjaśnienia. Pominięcie jej powoduje nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia art. 7 k.p.a., który wskazuje na obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego, co w niniejszym przypadku nie zostało uczynione. Reasumując skarżący stwierdził, iż organ odwoławczy utrzymał w obrocie prawnym decyzję dotkniętą wadami określonymi w art. 156 k.p.a., co stanowi naruszenie obowiązku organu odwoławczego wynikającego z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Jak słusznie podkreślił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym, które ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga w związku z tym bezpośredniego ustalenia, że uchylana decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w tym przepisie. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpoznawanej sprawie wniosek taki został złożony przez skarżącego, który uznał, że do wydania wskazanej we wniosku decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż decyzja ta została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, a zatem wyczerpana została przesłanka do stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. W związku z zarzutami podniesionymi we wniosku obowiązkiem organu w ramach prowadzonego postępowania nadzwyczajnego było wyjaśnienie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest jako postępowanie przed organem pierwszej instancji zgodnie z regułami kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 1995 r. sygn. akt III SA 829/95, LEX nr 27020 podkreślił, że "przepisy k.p.a. nie dają podstaw do wyłączenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ogólnych zasad postępowania administracyjnego". Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest natomiast określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno więc dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Treść uzasadnienia podjętej decyzji powinna natomiast dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego w ramach prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia, czy w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. Organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygniecie wyłącznie na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu zwyczajnym przez organ I instancji. Z tego materiału dowodowego wynika zaś, że jedynym dokumentem, w oparciu o który organy administracji uznały M. W. za przedsiębiorcę wykonującego kontrolowany przewóz drogowy w dniu [...] maja 2007 r. był okazany przez kierowcę w czasie kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wystawiony na P. Żaden inny dokument znajdujący się w aktach administracyjnych nie wskazuje natomiast, że to właśnie skarżący wykonywał kontrolowany przewóz drogowy. W sytuacji więc, gdy skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podniósł, że został wskazany błędnie jako strona postępowania, gdyż nie świadczył przewozu drogowego objętego kontrolą, nie jest właścicielem, ani nie wynajmował kontrolowanego pojazdu oraz nie zna i nie zatrudniał kierowcy, który wykonywał przewóz, obowiązkiem organu w ramach prowadzonego postępowania nadzwyczajnego było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na powyższą okoliczność. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił w zaskarżonej decyzji, że strona w ramach prowadzonego postępowania zwyczajnego była skutecznie zawiadamiana przez organ o prowadzonym w stosunku do niej postępowaniu administracyjnym, a także została zawiadomiona o zakończeniu tego postępowania i pouczona o prawie do zapoznania się z aktami sprawy oraz do wypowiadania się co do zebranych dowodów. Organ odwoławczy nie wziął jednak pod uwagę, że zarówno w zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2007 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak i w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2007 r. o zakończeniu tego postępowania strona została wskazana błędnie jako M. "W.", zamiast "W.", a obydwa zawiadomienia zostały doręczone stronie w sposób zastępczy określony w art. 44 k.p.a. Nazwisko strony zostało też błędnie wskazane w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. Organ sprostował powyższą omyłkę dopiero postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Mając na względzie powyższe okoliczności należy stwierdzić, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego w ramach prowadzonego postępowania nadzwyczajnego nie wyjaśnił, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2007 r. W ocenie Sądu, w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu przed organem I instancji, organ odwoławczy nie był w stanie ocenić zasadności zarzutów strony podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W świetle powyższych ustaleń Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie organu wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c), art. 152 oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.