VI SA/Wa 2619/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016 r. sprawy ze skargi P.L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. L. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. . UZASADNIENIE . Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania P. L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 4 pkt 7, 9, 22, art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1b, art. 20 ust. 1, ust. 1a, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 roku o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8 000 złotych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2014 roku w [...], baza PKP przy firmie S., na przystanku autobusowym oznaczonym jako "przystanek autobusowy komunikacja zastępcza" przeprowadzono kontrolę drogową autobusu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Kontrolowanym pojazdem kierował P. L., który wykonywał przewóz drogowy osób w ramach komunikacji zastępczej na odcinku S. PKP – S. Baza. Przewóz wykonywano zgodnie z rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do umowy nr [...]. Przedsiębiorca okazał do kontroli licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu osób autokarem lub autobusem. Nie okazał natomiast do kontroli zezwolenia na wykonywanie przewozów w ramach linii regularnej bądź regularnej specjalnej. Przebieg i ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Organ powołał przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że przewóz wykonywany przez stronę w dniu kontroli miał charakter przewozu regularnego. Przewóz osób na linii S. PKP – S. Baza, wykonywany był na podstawie umowy zawartej w dniu [...] września 2014 r. pomiędzy odwołującym i [...] – K. sp. z o.o. dotyczącej świadczenia usługi autobusowego przewozu osób w ramach zastępczej komunikacji autobusowej zawartej na okres od dnia [...] września 2014 r. do dnia [...] października 2014 r. Umowa była przedłużana na okres od dnia [...] października 2014 r. do dnia [...] grudnia 2014 r., od dnia [...] grudnia 2014 r. do dnia [...] stycznia 2015 r. oraz od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. Przewóz osób był wykonywany codziennie, w godzinach porannych i popołudniowych, z przystanku S. Baza PKP o godzinach: 05:50, 18:17, 19:07, 20:12 i z przystanku S. PKP o godzinach: 06:13, 19:33, 21:20. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w umowie odwołujący przewoził osoby posiadające bilety na przejazd na tej linii. Organ wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1a pkt 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych w ramach komunikacji zastępczej nie wymaga zezwolenia na przewóz regularny. Jednak przewoźnik drogowy i podmiot, w zastępstwie którego mają być wykonywane przewozy, są zobowiązani zawrzeć pisemne porozumienie określające warunki i termin wykonywania przewozów oraz zgłosić ten fakt organowi wydającemu zezwolenia. W przedmiotowej sprawie takie porozumienie zostało zawarte pomiędzy K. i stroną w dniu 10 września 2014 r. i dotyczyło świadczenia usługi autobusowego przewozu osób w ramach komunikacji zastępczej. Stwierdził, że aby świadczenie tych usług odbywało się zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym zarówno K. jak i przewoźnik powinni byli dokonać zgłoszenia tego porozumienia organom wydającym zezwolenie na wykonywanie przewozów na linii objętej komunikacją zastępczą. Odwołujący takiego zgłoszenia nie dokonał, a więc przewóz był wykonywany z naruszeniem przepisów, zatem kara pieniężna w wysokości 8000 została nałożona prawidłowo. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. L. wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 4 pkt 7, art. 18 ust. 1, art 18b ust. 1 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. nie przeprowadzenie w sposób rzetelny, kompletny, wyczerpujący postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia zakresu przewozu osób oraz umowy zawartej między Kolejami Mazowieckimi a firmą należącą do skarżącego; - prawa materialnego poprzez niejasną wykładnię przepisów w art. 18b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, tj. do kogo należy obowiązek zgłoszenia zawarcia pisemnego porozumienia określającego warunki i termin wykonywania przewozów. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że przepisy nie określają w sposób jednoznaczny, czy przy krótkoterminowych umowach należy zgłaszać organowi fakt podpisania umowy. Dla skarżącego jako przedsiębiorcy, nie jest jasne kto ma obowiązek dokonać zgłoszenia, czy powinny dokonać tego obie strony umowy, czy też podmiot organizujący zastępczą komunikację samochodową. K., jako podmiot organizujący komunikację zastępczą, dokonały zgłoszenia w Urzędzie Marszałkowskim. Skarżący jako przedsiębiorca nie miał świadomości ani wiedzy o tym, że obowiązkiem jest zgłoszenie przewozów autokarowych w komunikacji zastępczej właściwemu organowi, tj. Prezydentowi Miasta S. Wskazał, że umowa, która została zawarta na początku, była krótkoterminowa i dlatego nie wiedział o tym, że trzeba ten fakt zgłosić do ww. organu. Skarżący podkreślił, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego jak i Główny Inspektor Transportu Drogowego wielokrotnie przedłużali wydanie decyzji ze względu na skomplikowany charakter sprawy, co potwierdza niejasność przepisów, a zatem nałożenie na niego kary jest bezzasadne. Wyjaśnił, że umowa, którą zawarł z K. nie wskazywała na regularność przewozów lecz, jedynie na krótkoterminową komunikację zastępczą. Punkt 3 umowy pomiędzy K. a firmą S. wskazuje, iż zamawiający zastrzega sobie prawo do zmian rozkładu jazdy autobusów bez sporządzenia aneksu do umowy, co świadczy o braku regularności przewozów. Punkt 5 umowy przewiduje zwiększenie lub zmniejszenie ilości wykonywanych kursów autobusowych. Punkt 6 nakłada na wykonawcę każdorazowo obowiązek udostępniania niezbędnej ilości autobusów wraz z kierowcami, umożliwiającej przewiezienie wskazanej przez zamawiającego liczby podróżnych, przypadającej na każdy kurs. Zgodnie z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami. Trasa przejazdu zgodnie z umową była tylko jedna, a godziny ulegały wielokrotnie zmianie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Decyzja zaś powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11) oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Zasada przekonywania zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Podkreślić przy tym należy, że Sąd administracyjny nie ma za zadanie wyręczania organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. To organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchybił powyższym zasadom w zakresie dotyczącym wyjaśnienia przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Stosownie do treści art. 18 ust. 1a pkt 1 w/w ustawy, nie wymaga uzyskania zezwolenia tymczasowe wykonywanie przewozów osób w przypadku klęsk żywiołowych lub wystąpienia zakłóceń w przewozach wykonywanych przez podmioty innych gałęzi niż transport drogowy. Z kolei art. 18 ust. 1b omawianej ustawy stanowi, że w przypadku zakłóceń, o których mowa w ust. 1a przewoźnik drogowy i podmiot w zastępstwie którego przewozy są wykonywane obowiązani są zawrzeć pisemne porozumienie określające warunki i termin wykonywania tych przewozów oraz zgłosić ten fakt właściwemu organowi, o którym mowa w ust. 1 pkt 1. W rozpoznawanej sprawie podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowi art. 92 a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.1. załącznika nr 3 do tej ustawy. W myśl art. 92a ust. 1, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10000 złotych za każde naruszenie. Suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10000 złotych (ust. 2). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym). Zgodnie z lp. 2.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym jest sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 8000 złotych. Zasadność nałożenia kary organ uzasadnia faktem niezgłoszenia przez skarżącego porozumienia zawartego z K. Zdaniem organu dokonanie zgłoszenia przez K. nie zwalniało z obowiązku dokonania takiego zgłoszenia również przez skarżącego. W ocenie Sądu w składzie orzekającym organ nie uzasadnił w sposób przekonywający, dlaczego tak uważa. Bezspornie podstawą tymczasowego wykonywania przewozów osób w przypadku klęsk żywiołowych lub wystąpienia zakłóceń w przewozach wykonywanych przez podmioty innych gałęzi niż transport drogowy jest pisemne porozumienie określające warunki i termin wykonywania tych przewozów oraz zgłoszenie tego faktu organowi właściwemu do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów w określonym zakresie terytorialnym. W rozpoznawanej sprawie pomiędzy skarżącym, a K. została zawarta umowa nr [...], na podstawie której skarżący miał świadczyć usługi autobusowego przewozu osób w ramach zastępczej komunikacji autobusowej w związku z prowadzonymi pracami modernizacyjnymi infrastruktury kolejowej stacji PKP S. na odcinku PKP S. - przystanek kolejowy S. Baza linii kolejowej nr [...] S. – C. Poza sporem pozostaje także fakt niezgłoszenia przez skarżącego tego porozumienia organom wydającym zezwolenie na wykonywanie przewozów na linii objętej komunikacją zastępczą. W toku postępowania skarżący podkreślał, że umowa początkowa, która została zawarta była krótkoterminowa a art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie określa w sposób jednoznaczny czy przy krótkoterminowych umowach należy zgłaszać organowi fakt podpisania umowy. Ponadto nie jest jasno wskazane kto ma obowiązek dokonać zgłoszenia, obie strony czy podmiot organizujący zastępczą komunikację samochodową. W tej konkretnej sytuacji podmiotem organizującym zastępczą komunikację są K., które dokonały zgłoszenia w Urzędzie Marszałkowskim. Organ, dokonując interpretacji przepisu art. 18 ust. 1b ustawy o transporcie drogowym stwierdził, że ..." Aby świadczenie tych usług odbywało się zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym zarówno Koleje Mazowieckie jak i skarżący powinni byli dokonać zgłoszenia tego porozumienia organom wydającym zezwolenie na wykonywanie przewozów na linii objętej komunikacją zastępczą. Skarżący takie zgłoszenia nie dokonał, czego dowodem są pisma z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w [...] i oświadczenie strony z dnia [...] listopada 2014 r. Ponieważ skarżący nie posiada potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym organowi wydającemu zezwolenia, więc przewóz był wykonywany z naruszeniem powołanych przepisów i organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8000 zł na podstawie art. 92a ust. oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym", Zdaniem organu ...."Przepis ten jednoznacznie określa obowiązki zarówno przewoźnika drogowego jak i podmiotu, w zastępstwie którego są wykonywane przewozy i jest to zawarcie porozumienia określającego warunki i termin wykonywania przewozów oraz zgłoszenie tego faktu organowi wydającemu zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych". Sąd zauważa jednak, że jak wynika z przebiegu postępowania administracyjnego, stanowisko zajęte w konsekwencji przez organ I instancji nie było tak oczywiste bowiem organ ten dwukrotnie przedłużał termin rozpatrzenia sprawy ze względu na skomplikowany charakter. Również Główny Inspektor Transportu Drogowego informował, że termin rozpatrzenia odwołania zostaje wydłużony ze względu na skomplikowany charakter sprawy. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, skoro organ administracji dokonuje wykładni danego przepisu prawa w sposób, który w konsekwencji powoduje negatywne skutki dla strony postępowania to winien w sposób jednoznacznie przekonywujący uzasadnić dlaczego tak uważa. W rozpoznawanej sprawie przesłanki podjętego przez organ rozstrzygnięcia nie zostały w sposób dostateczny zindywidualizowane, tym samym Sąd nie miał możliwości zbadania, czy ocena dokonana przez organ jest prawidłowa. Jak już wskazano wyżej, zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwem sądów, uzasadnienie decyzji ma na celu wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Ma ono objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania w sprawie danego przepisu prawnego oraz umożliwić ocenę prawidłowości wydanej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ dokonał dokładnej analizy i w jasny, zrozumiały sposób wyjaśnił zasadność przesłanek, jakimi się kierował przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe rozważania. Mając powyższe na uwadze, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.