VI SA/Wa 2623/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji koncesyjnej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2012 r. [...] Minister Środowiska uchylił w całości decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak: [...]) w przedmiocie odmowy uchylenia koncesji z dnia [...] stycznia 2012 r. (znak: [...]) udzielonej S. Sp. z o.o. (Spółka; skarżąca) na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...] " położonego w miejscowości G. Ł., gmina T., powiat p., województwo p. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. (znak: [...]) Marszałek Województwa [...] udzielił S. Sp. z o.o. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...] ", położonego w miejscowości G.Ł., gmina T., powiat p., województwo p. Wnioskiem z dnia [...] marca 2012 r. (znak: [...]), Gmina P. reprezentowana przez Wójta wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ww. koncesją, oraz zażądała natychmiastowego wstrzymania wydobywania kopaliny ze złoża. We wniosku podniesiono, iż postępowanie koncesyjne przeprowadzone zostało bez udziału Gminy P. , która legitymowała się przymiotem strony postępowania ze względu na lokalizację ww. przedsięwzięcia w strefie ochrony pośredniej zewnętrznej ujęcia wody [...]. Strefa ta została zaś ustanowiona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Gminie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. W związku z powyższym, zdaniem wnioskodawczym ww. koncesja powinna zostać uchylona, gdyż dalsze jej wykonywanie może doprowadzić do zanieczyszczenia ww. ujęcia, a nawet do stopniowego zaniku wody pitnej z której korzystają okoliczni mieszkańcy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. (znak: [...]) Marszałek Województwa [...], wznowił na wniosek Gminy ww. postępowanie koncesyjne, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak: [...]) odmówił jej uchylenia. Organ uznał, iż Gminie P. nie przysługiwał przymiot strony w opisywanym postępowaniu koncesyjnym. Mając na uwadze powyższe, brak było w ocenie tego organu przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji koncesyjnej. Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak: [...]), Gmina P. złożyła odwołanie od ww. decyzji Marszałka Województwa [...]. Tym razem odwołująca się powołała się dodatkowo na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości gruntowych na których zlokalizowane są studnie głębinowe zasilające opisywane ujęcie, a które to sąsiadują z terenem na którym prowadzona jest działalność wydobywcza. Nadto, gmina sprzeciwiła się realizacji koncesjonowanego przedsięwzięcia wskazując na niebezpieczeństwo pozbawienia wody pitnej mieszkańców Gminy P. , oraz w związku z powyższym wniosła o wstrzymanie koncesjonowanej działalności gospodarczej. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] października 2012 r. ([...]), uchylił w całości zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak: [...]) i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia wskazano, iż ww. decyzja Marszałka Województwa [...] nie spełnia wymagań określonych w regulacji art. 107 § 3 k.p.a. Skoro bowiem organ I instancji uznał interes prawny Gminy do wznowienia postępowania zakończonego opisywaną koncesją to zobowiązany był przeprowadzić przede wszystkim kontrolę zasadności twierdzeń podnoszonych przez nią we wniosku. Stanowisko organu w tej kwestii winno zaś zostać zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Tak się jednak nie stało. Marszałek Województwa [...] w uzasadnieniu ograniczył się do zacytowania przepisów kolejnych ustawy Prawo geologiczne i górnicze (ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.i ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Dz.U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981), na podstawie których lakonicznie wskazał, iż Gminie jako podmiotowi nie posiadającemu nieruchomości w granicach utworzonego koncesją obszaru górniczego nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym. Uzasadnienie nie odnosi się jednak w żadnej mierze do okoliczności z których wnioskodawczym we wniosku o wznowienie ww. postępowania wywodzi swój interes prawny. W związku z powyższym organ uznał, iż organ I instancji nie podjął próby wyjaśnienia stronie, z jakich powodów odmówił zasadności podnoszonym przez nią argumentom. Tak podjęta opisywana decyzja Marszałka Województwa [...] nie spełnia więc podkreślanej zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowo administracyjnym roli edukacyjno-perswazyjnej dla strony. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza zaś zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), art. 11 (zasada przekonywania) i art. 77 § 1 k.p.a. co z kolei przesądziło o konieczności jej uchylenia. Niezrozumiałe również było powołanie się przez Marszałka Województwa [...] w uzasadnieniu ww. decyzji na regulację ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (m.in. art. 161 oraz art. 156 ust. 2 pkt 2 ustawy). W badanej sprawie Gmina P. wystąpiła do organu I instancji z opisywanym wnioskiem w dniu [...] marca 2012 r. Co prawda, w tym dniu obowiązywały już przepisy cytowanej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r., jednak przedmiotem zgłoszonego żądania było wznowienie postępowania koncesyjnego wszczętego już w dniu [...] października 2011 r., a więc prowadzonego według przepisów dotychczasowych (ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze). Stosownie więc do przepisów przejściowych (art. 222) ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, zastosowanie w badanej sprawie mogła mieć wyłącznie regulacja obowiązująca w dniu wszczęcia postępowania koncesyjnego. Skargę na ww. decyzję z dnia [...] października 2012 r. r., złożyła S. Sp. z o.o. W skardze zarzucono naruszenie przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż uzasadnienie ww. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nie spełnia wymogów w nim określonych. Zdaniem skarżącej organ I instancji w sposób wystarczający ustalił stan faktyczny w sprawie oraz szczegółowo wyjaśnił argumenty na których się oparł podejmując ww. rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] października 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. jej uchylenie. Przepis ww. art. 107 § 3 k.p.a. określa wymogi uzasadnienia stanowiącego niewątpliwie obligatoryjny element strukturalny decyzji jako indywidualnego aktu administracyjnego. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie decyzji, jest więc również wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy (wyr. WS A w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1812/07, Lex nr 510335). W przedmiotowej sprawie prawidłowo uznał Minister, że uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. w szczegółowy sposób przedstawia przebieg przeprowadzonego postępowania, nie zawiera jednak uzasadnienia prawnego spełniającego wymogi określone przez ww. art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji nie odnosząc się praktycznie w ogóle do argumentacji podnoszonej w toku postępowania przez Gminę P. , ograniczył się jedynie do ogólnikowego przytoczenia przepisów kolejnych ustaw Prawo geologiczne i górnicze bez ustalenia, które z nich i do jakiego stopnia znajdują zastosowanie w sprawie. Bezspornie w opisywanej decyzji w żaden sposób nie wytłumaczono Gminie, z jakich powodów organ uznał, iż powoływane przez nią okoliczności (lokalizacja ww. działalności wydobywczej w strefie ochrony pośredniej zewnętrznej ujęcia wody [...] ustanowionej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Gminie, czy też podnoszone zagrożenie skażenia wód podziemnych w związku z odkrywkową eksploatacją kopaliny ze złoża), przesądzają wyłącznie o posiadaniu przez nią interesu faktycznego, a nie interesu prawnego w sprawie. Należy uznać, iż samo powołanie się na regulację ww. przepisów ustawowych, bez uwzględnienia i analizy okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (przedstawionej w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji) celem wytłumaczenia stronie zasadności powziętej przez organ oceny jest sprzeczne z przepisami procedury administracyjnej. Prawidłowo sporządzone przez organ uzasadnienie daje bowiem swoistą rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności zarówno w trakcie prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, jak i przy podejmowaniu kończącego rozstrzygnięcia. Zaledwie kilkuzdaniowe, niezmiernie lakoniczne uzasadnienie ww. decyzji Marszałka Województwa [...] nie daje zaś gwarancji czy postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w sposób określony zarówno art. 7 k.p.a. jak i art. 77 k.p.a. (co mogło mieć w rezultacie wpływ na wynik sprawy). Na marginesie należy również zauważyć, iż w ten sposób podjęta decyzja nie daje możliwości ochrony swych praw przez odwołujących się. Strona nie wie bowiem, jakimi przesłankami kierował się organ I instancji przy jej podjęciu (decyzja nie spełnia roli edukacyjno - perswazyjnej). W tej sytuacji, nie stworzono więc odwołującej się możliwości ustosunkowania się w odwołaniu do konkretnych ocen organu I instancji celem ochrony i dochodzenia jej praw. Za bezzasadny należy zatem uznać zarzut skargi, iż decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. podjęta została zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm