VI SA/Wa 2624/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.S. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: odrzucić skargę A. S. (nazywana również "skarżącą"), pismem z [...]czerwca 2015 r. została zawiadomiona o zamiarze wszczęcia kontroli w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym. Następnie w dniu [...] lipca skarżąca, działając na podstawie art. 84c § 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm., dalej "u.s.d.g.") wniosła sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez P. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego czynności kontrolnych z naruszeniem m.in. art. 79-79b u.s.d.g., wnosząc o wydanie postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych. P. WITD postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 postanowił o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie kontrolne zostało wszczęte zgodnie z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że zakres przedmiotowy kontroli wyznacza jej granice i określa jej przedmiot. Ponadto postępowanie kontrolne jest niezależne od postępowania administracyjnego w sprawie. Od wydanego rozstrzygnięcia skarżąca wniosła zażalenie, w którym podniosła, że wskazanie w tak nieprecyzyjny sposób przedmiotu kontroli stoi w całkowitej sprzeczności z uregulowaniami u.s.d.g. oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego. Podniosła, że okres kontroli nakłada się z okresem kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2014 r., co powoduje możliwość ponownego nałożenia kary za te same naruszenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu GITD przywołał odpowiednie przepisy dotyczące przeprowadzania czynności kontrolnych w przedsiębiorstwie, a także przepisy kompetencyjne. Następnie wskazał, że przywołane przez skarżącą rozporządzenie dotyczy jedynie części obowiązków lub warunków przewozu drogowego do przestrzegania których przedsiębiorca jest obowiązany. Precyzuje ono jedynie sposób wykonywania przez inspekcję czynności kontrolnych w zakresie przewozu drogowego oraz kontroli norm socjalnych w transporcie drogowym i zasad używania tachografów, jednak nie ogranicza kompetencji Inspekcji do kontroli pozostałych sfer działalności przedsiębiorcy w zakresie art. 4 pkt 22 u.t.d. Organ uznał również, że przepisy u.s.d.g. nie zabraniają mu zakreślenia okresu kontroli na okres uprzednio objęty kontrolą. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: naruszenie art. 84 c ust. 10 u.s.d.g., poprzez wydanie postanowienia z przekroczeniem 7 dniowego terminu, co skutkuje tym, że jest ono dotknięte wadą nieważności, a także naruszenie art. 57 § 5 pkt 2, art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty dotyczące nieprecyzyjnego określenia przedmiotu kontroli oraz jego sprzeczności z przywołanym wcześniej rozporządzeniem. Podniosła ponadto, że organ II instancji uchybił terminowi do wydania postanowienia, wynikającemu z art. 84c ust. 10 u.s.d.g., w związku z czym sprzeciw strony od podjęcia czynności kontrolnych był skuteczny, a zatem podjęta przez Inspektorów Kontrola powinna zakończyć się wpisem do książki kontroli o odstąpieniu od czynności kontrolnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei w myśl § 3 cytowanego przepisu Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej przez A. S. skargi jest postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 84c ust. 3, ust. 10 i ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na skutek sprzeciwu złożonego przez skarżącą w trybie art. 84c ust. 9 ww. ustawy. Badając dopuszczalność niniejszej skargi należy w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielane przez Sąd orzekający w sprawie niniejszej, a zawarte w uchwale z 13 stycznia 2014 r., podjętej w składzie 7 sędziów (sygn. akt II GPS 3/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej NSA wskazał, że na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. NSA wskazał, iż przedstawione zagadnienie prawne należy do podstawowych, przesądzających o granicach dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego. Podkreślił przy tym, że dla określenia właściwości sądów administracyjnych znaczenie ma ustalenie pojęcia prawnego postępowania administracyjnego. Za podstawę tego pojęcia przyjęto regulację prawna zawartą w art. 1 k.p.a., który zawiera katalog zamknięty przesądzający o zakresie przedmiotowym postępowania administracyjnego. "Art. 1 k.p.a. wymaga przy określaniu zakresu przedmiotowego postępowania administracyjnego uwzględnienia regulacji w art. 3 § 1 i § 3 k.p.a., ograniczającej zakres stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do administracyjnych postępowań szczególnych. Regulacja zatem postępowania administracyjnego w Kodeksie postępowania administracyjnego jest regulacją pełną, wyłączając kwalifikowanie do postępowania administracyjnego innego rodzaju spraw, które nie zostały tą regulacją - zgodnie z art. 1 k.p.a., objęte. W obowiązującym systemie prawnym Kodeks postępowania administracyjnego stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego zarówno w zakresie gwarancji prawnych obiektywnego działania, w tym uporządkowania temu służącym ciągu kolejno podejmowanych czynności. Takie modelowe uregulowanie zorganizowanego ciągu czynności, jak i wymogów, które powinny spełniać czynności organów administracji uzasadnia odsyłanie do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego zarówno w ustawach ustrojowych, jak i materialnoprawnych". NSA wywodził dalej, że "nie każde zastosowanie do określonego postępowania przepisów k.p.a. pozwala przypisać temu postępowaniu charakter postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. (...) Rozdział 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zatytułowany "Kontrola działalności gospodarczej" wyznacza przedmiot, który nie odpowiada przedmiotowi postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości w doktrynie prawa administracyjnego określenie kompetencji do sprawowania kontroli. Kontrola to ustalenie stanu faktycznego, porównanie z przyjętym wzorcem prawidłowego działania. Kontrola nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych środków prawnych. Z reguły dopiero wynik kontroli może stanowić podstawę do podejmowania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem prawidłowego działania (np. działanie z naruszeniem przepisów prawa)". Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że przedmiot sprzeciwu wyznacza art. 84c ust. 1 u.s.d.g. Jest nim podjęcie i wykonywanie przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 sdg. "Regulacje zawarte w art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 sdg nie stanowią zaś regulacji materialnoprawnych wyznaczających uprawnienia lub obowiązki materialnoprawne, a ograniczone są do pewnych obowiązków, które powinien wykonać organ kontroli i osoba podejmująca kontrolę. (...) W postanowieniu tym nie rozstrzyga się zatem o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych przedsiębiorcy". Przyjmując przedstawione powyżej poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego za własne, Sąd orzekający w sprawie, stwierdza, że postępowanie kontrolne unormowane w rozdziale 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej istotnie jest postępowaniem szczególnym względem postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem prawomocnej decyzji administracyjnej, prowadzonego wyłącznie na podstawie przepisów k.p.a. W przepisach zawartych w omawianym rozdziale unormowane zostały zatem kwestie związane zarówno z procedurą wszczęcia kontroli u przedsiębiorców, jej przeprowadzeniem, jak również przepisy dające przedsiębiorcom możliwość zaskarżenia podjęcia czynności kontrolnych, jak również ich wykonywania. Dopiero w art. 84c ust. 16 ustawodawca wskazał, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. A zatem odsyłając w tak wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego nadał on postępowaniu kontrolnemu autonomię względem postępowania administracyjnego. Ustawodawca, stanowiąc w art. 84c ust. 16, że do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, uznał, że wyłącznie w tak wąskim zakresie tj. do rozpatrzenia sprzeciwu w formie postanowienia i przyznania na nie prawa wniesienia zażalenia organ odpowiednio stosuje przepisy k.p.a. Postępowanie, którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c ustawy nie może być w świetle powyższego zaliczane do postępowania administracyjnego i co za tym idzie wydane w nim rozstrzygnięcia nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, gdyż w postępowaniu tym nie rozstrzyga się o uprawnieniach lub obowiązkach materialnoprawnych skarżącej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a postanowił, jak w sentencji.