VI SA/Wa 2624/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M.Sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny oddala skargę Pismem z dnia 22 marca 2017 r. M. sp. z o.o. z siedzibą w G., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia F. sp. z o.o.z siedzibą w P. koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kopalin ze złoża piasku ze żwirem "[...]" - położonym w granicach nieruchomości wnioskodawcy. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku wskazano, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. pomiędzy M. sp. z o.o. będącą właścicielem nieruchomości, a "F." sp. z o.o. z siedzibą w P. zawarto umowę dzierżawy nieruchomości położonych na terenie gminy [...], dla których Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste o numerach: [...] obejmującą działki ewidencyjne o numerach [...] o łącznej powierzchni [...] obejmującą działki ewidencyjne o numerach [...], o łącznej powierzchni 56,2247 ha. M. sp. z o.o. oświadczeniem z dnia [...] grudnia 2016 r. wypowiedziała przedmiotową umowę dzierżawy i wezwał koncesjonariusza do zwrotu przedmiotu dzierżawy. W toku postępowania wezwano koncesjonariusza: F. Sp. z o.o. z siedzibą w P., do przedstawienia aktualnego tytułu prawnego do ww. nieruchomości gruntowych objętych koncesją na wydobywanie kopaliny ze złoża piasku ze żwirem "[...]", obręb K., gmina R. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lipca 2017 r. koncesjonariusz wniósł o zawieszenie postępowania dotyczącego stwierdzenia wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]", obręb . do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w zakresie istnienia po stronie koncesjonariusza tytułu prawnego do nieruchomości objętych koncesją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Koncesjonariusz przedstawił dokumenty świadczące o tym, że przed Sądem Okręgowym w [...] toczą się sprawy z powództwa właściciela nieruchomości (M. Sp. z o.o. z/s w G.) przeciwko dzierżawcy (koncesjonariuszowi) F. Sp. z o.o. z/s w P. o zapłatę 246000 zł wraz z odsetkami tytułem czynszu dzierżawy za 2016 r. oraz o wydanie nieruchomości będących przedmiotem ww. umowy dzierżawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża piasku ze żwirem "[...]", obręb K., gmina R., powiat [...], do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci istnienia po stronie koncesjonariusza tytułu prawnego do nieruchomości objętych koncesją Marszalka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...]. M. sp. z o.o. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. żart. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.), 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., 3) art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4. k.p.a. W oparciu o powyższe M. sp. z o.o. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie, co do istoty sprawy także poprzez oddalenie wniosku koncesjonariusza z dnia [...] lipca 2017 o zawieszenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Ponadto wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu urzędowego w postaci postanowienia Sądu Apelacyjnego w [...], Wydział I Cywilny z dnia [...] sierpnia 2017 r. sygn. akt: [...] na okoliczność, że postanowienie Sądu Okręgowego w [...], V Wydział Gospodarczy z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...] jest nie tylko natychmiast wykonalne, ale również prawomocne. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia spółki M. utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Organ II instancji wyjaśnił, że skoro w rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami istnieje spór dotyczący obowiązywania umowy dzierżawy będącej tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem koncesji, to obowiązkiem organu I instancji było zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii skuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy. Dopiero bowiem prawomocne ustalenia poczynione w tym zakresie przez sąd powszechny będą mogły stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji. Tym samym organ II instancji za nieuzasadnione uznał zarzuty Spółki podnoszone w zażaleniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie M. sp. z o.o. z siedzibą w G. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126.) poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego z uwagi na pozorną konieczność wydania uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci istnienia po stronie uczestnika tytułu prawnego do nieruchomości objętych koncesją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. podczas gdy konieczność wydania uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie nie istnieje, albowiem: a) na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] koncesjonariusz ma ustanowiony zakaz wydobywania kopalin ze złoża piasku ze żwirem usytuowanego na nieruchomościach objętych koncesją Marszałka Województwa [...], a tym samym już tylko ta okoliczność stanowi samodzielną i niezależną podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia koncesji w postaci jej bezprzedmiotowości, b) niezależnie od powyższego, na podstawie postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2017 r., sygn. akt [...] nakazano koncesjonariuszowi, aby wydał skarżącemu nieruchomości objęte koncesją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.; c) niezależnie od powyższego przedstawione dowody przy wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia koncesji, a następnie dalsze dowody przedstawione w toku postępowania, pozwalały organom obu instancji na samodzielną ocenę czy koncesjonariusz utracił tytuł prawny do nieruchomości objętych koncesją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.; 2) art. 100 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak samodzielnego rozstrzygnięcia czy koncesjonariusz utracił tytuł prawny do nieruchomości objętych koncesją Marszalka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., w sytuacji gdy zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie spowoduje niewątpliwie niepowetowaną szkodę dla skarżącego, 3) art. 124 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sformułowanie rozstrzygnięcia w postanowieniu Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. było prawidłowe, pomimo że brak jest w nim określenia w jakim konkretnie postępowaniu (sygnatura/znak) oraz przed kim zawisłym (oznaczenie Sądu lub organu) ma prawomocnie zostać rozstrzygnięte zagadnienie wstępne, do czasu którego rozstrzygnięcia zawieszono postępowanie. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżąca wniosła także o przeprowadzenia dowodów z dokumentów: - uwierzytelnionego odpisu wezwania Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] października 2017 r. na okoliczność powstania niepowetowanej szkody skarżącej na skutek zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, - uwierzytelnionego odpisu zawiadomienia o wszczęciu dochodzenia z dnia [...] sierpnia 2017 r. przez Komendę Powiatowa Policji w [...], sygn. akt [...] na okoliczność wszczęcia dochodzenia o przestępstwo z art. 244 k.k. w sprawie o naruszenie orzeczonego przez Sąd Okręgowy w [...] zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez koncesjonariusza, a tym samym również na okoliczność, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie stanowić będzie umożliwienie koncesjonariuszowi dalsze popełnianie przestępstwa polegającego na naruszaniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez koncesjonariusza określonego prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., sygn. akt [...] oraz na okoliczność bezprzedmiotowości koncesji, c) wydruku protokołu z rozprawy z dnia 23 października 2017 r. przed Sądem Okręgowym w [...] , w sprawie o sygn. akt [...], podczas której Prezes Zarządu koncesjonariusza (uprawniony do samodzielnej reprezentacji koncesjonariusza) zeznał wprost, że koncesjonariusz nie zapłacił skarżącej "żadnej kwoty tytułem czynszu dzierżawnego" na okoliczność, że koncesjonariusz utracił tytuł prawny do nieruchomości objętej koncesją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Pismem uzupełniającym skargę z dnia 20 listopada 2017 r., skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci uwierzytelnionego odpisu postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] września 2017 r, sygn. akt [...], na okoliczność bezprzedmiotowości koncesji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., a tym samym istnienia podstawy do stwierdzenia jej wygaśnięcia. W odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 poz. 1369) -zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając zarzuty skargi w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że w sprawie niniejszej organ prawidłowo zastosował art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. i zawiesił postępowanie. W sprawie występuje bowiem zagadnienie prawne którego rozstrzygnięcie związane jest z koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd istnienia lub nieistnienie po stronie koncesjonariusza tytułu prawnego do nieruchomości objętych koncesją. Należy podkreślić, że prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w [...], Wydział V Gospodarczy z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt [...] w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia powództwa M. sp. z o. o. w G. poprzez zakazanie pozwanemu F. sp. z o. o. w P. wydobywania kopalin ze złoża piasku ze żwirem usytuowanego na nieruchomości gruntowej, położonej na terenie gminy R. powiat [...], dla których Sąd Rejonowy w [...], VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgi wieczyste o nr [...], obejmującą działki ewidencyjne o numerach [...] o łącznej powierzchni 107,8533 ha oraz [...], obejmującą działki ewidencyjne o numerach [...] o łącznej powierzchni 56,2247 ha do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie oraz zagrożenia pozwanemu F. sp. z o.o. w P. nakazaniem zapłaty na rzecz powoda M. sp. z o.o. w G. sumy pieniężnej w wysokości 100.000 zł na wypadek każdorazowego naruszenia przez pozwanego zakazu określonego wyżej, nie jest rozstrzygnięciem ostatecznym w sprawie ustalenia prawa do nieruchomości będącej przedmiotem koncesji. Ma ono bowiem charakter pomocniczy i służy uregulowaniu stosunków stron do czasu zakończenia postępowania w sprawie. Użyty w sentencji cytowanego postanowienia sądu zwrot: "do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie" wskazuje na tymczasowy charakter rozstrzygnięcia. Skoro postanowienie Sądu Okręgowego w O. i postanowienie Sądu Apelacyjnego w B. Wydział I Cywilny z dnia [...] sierpnia 2017 r., sygn. akt [...] (rozstrzygające zażalenie koncesjonariusza na ww. postanowienie Sądu Okręgowego w [...]) ma na celu jedynie tymczasowe ukształtowanie wzajemnych relacji pomiędzy stronami, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania, to tym samym nie może być uznane za ostateczne, prawomocne rozstrzygnięcie postępowania o wydanie nieruchomości objętej koncesją i tym samym rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązywania umowy dzierżawy. Jak podkreślono w uzasadnieniu powołanego postanowienia Sądu Apelacyjnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. sygn. akt [...], istotą postępowania zabezpieczającego jest bowiem to, ze sąd dokonuje jedynie pobieżnej, zatem wstępnej i uproszczonej analizy dostarczonego przez wnioskodawcę materiału dowodowego. Zatem powyższe orzeczenia sądów powszechnych nie dają podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia koncesji w postaci jej bezprzedmiotowości i nie rozstrzygają prawomocnie zagadnienia wstępnego. Przedstawione przy wniosku o wygaśnięcie koncesji dokumenty (umowa dzierżawy wraz z aneksami i oświadczenie o wypowiedzeniu umowy dzierżawy), bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, nie pozwalały orzekającym w sprawie organom na ocenę, czy koncesjonariusz utracił tytuł prawny do nieruchomości objętych koncesją, skoro obiektywną podstawą wypowiedzenia umowy dzierżawy w świetle literalnego brzmienia § 6 ust. 2 lit b. tej umowy był brak zapłaty czynszu przez koncesjonariusza, a koncesjonariusz nie twierdzi w niniejszym postępowaniu jakoby czynsz zapłacił, jak również koncesjonariusz nie zaprzecza doręczeniu mu oświadczenia o wypowiedzeniu umowy dzierżawy przez M. sp. z o.o. z siedzibą w G. W sytuacji, gdy koncesjonariusz kwestionuje zasadność wypowiedzenia i podtrzymuje, że umowa dzierżawy nadal obowiązuje, to organ koncesyjny nie jest władny do samodzielnego rozstrzygnięcie kwestii obowiązywania przedmiotowej umowy dzierżawy i tym samym posiadania przez koncesjonariusza tytułu prawnego do nieruchomości objętej koncesją. Organ nie może bowiem domniemywać swoich uprawnień. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wydanie decyzji merytorycznej, zgodnie z wnioskiem o wygaśnięcie koncesji zawierającej samodzielne ustalenia przez organ I instancji w przedmiocie obowiązywania umowy dzierżawy oznaczałoby de facto przypisanie sobie kompetencji, których organ nie posiada. Tym samym orzekające w niniejszej sprawie organy nie mogły rozstrzygnąć samodzielnie kwestii obowiązywania umowy dzierżawy, bez uprzedniego prawomocnego rozpatrzenia sprawy przez sąd powszechny. Skoro w rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami istnieje spór dotyczący obowiązywania umowy dzierżawy będącej tytułem prawnym do nieruchomości, to obowiązkiem organu było zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny kwestii skuteczności wypowiedzenia umowy dzierżawy. Dopiero prawomocne ustalenia poczynione w tym zakresie przez sąd powszechny będą mogły stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia koncesji. Także przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów przedstawionych przez skarżącą nie przesądza o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości objętych koncesją. W tych okolicznościach zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej wygaśniecie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "[...]", obręb K., gmina R., powiat [...] do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci istnienia po stronie koncesjonariusza tytułu prawnego do nieruchomości objętych koncesją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 20154 r. było w pełni zasadne. Mając na uwadze powyższe Sąd, nie podzielając zarzutów skargi uznał kontrolowane postanowienie za zgodne z prawem. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.