VI SA/Wa 2637/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Pana T. K. (dalej Spółka, Skarżący) jest decyzja z [...] lipca 2013 r. Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 4 pkt 22 lit. a i lit. h, art. 92a ust. 1 - 6 , art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1265), lp. 5.1, lp. 5.2, lp. 5.3, lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006)(dalej rozporządzenie (WE) nr 561/2006), art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r.)(dalej rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85), utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6 750 złotych. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W wyniku przeprowadzonej kontroli w firmie Pana T. K. z siedzibą w W., stwierdzono nieprawidłowości prowadzące do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole z [...] lutego 2013 r. nr [...]. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w decyzji z [...] kwietnia 2013 r. stwierdził następujące naruszenia, za które nałożył kary pieniężne: 1. przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny: – w trzech przypadkach, po 100 zł w każdym przypadku; 2. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut: - w jednym przypadku o 1 godzinę 38 minut – kara pieniężna 750 złotych, - w jednym przypadku o 2 godziny 19 minut – kara pieniężna 950 złotych, - w jednym przypadku o 1 godzinę 3 minut – kara pieniężna 550 złotych, - w jednym przypadku o 1 godzinę 9 minut – kara pieniężna 550 złotych, - w jednym przypadku o 4 godziny 35 minut – kara pieniężna 1 950 złotych; 3. skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę: - w czterech przypadkach nie dłużej niż 1 godzinę – kara pieniężna po 100 złotych, - w jednym przypadku o 3 godziny 37 minut – kara pieniężna 700 złotych, - w jednym przypadku o 1 godziny 33 minut – kara pieniężna 300 złotych; 4. udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy: - jeden przypadek – kara pieniężna 300 złotych. W sumie nałożona kara pieniężna wyniosła 6 750 złotych. Strona odwołała się od powyższej decyzji i powołując się na art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podniosła, że uposażenie kierowców nie jest uzależnione od przejechanych kilometrów czy przewiezionego towaru lecz wypłacane jest w stałej wysokości, że przeprowadza odpowiednie szkolenia z zakresu czasu pracy oraz ustnie poucza kierowców odnośnie konieczności respektowania norm prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i odpoczynków. Strona stwierdziła, iż za naruszenia wykazane w toku kontroli winę ponoszą wyłącznie kierowcy. Strona wskazała, iż posiada program do weryfikacji czasu pracy kierowców i w razie stwierdzenia uchybień przeprowadza z nimi rozmowy dyscyplinujące, a przy zatrudnieniu kierowca zobowiązuje się do przestrzegania przepisów zwłaszcza w zakresie czasu pracy. Strona podniosła, że na stwierdzone naruszenia nie miała żadnego wpływu, a kierowcy za popełnione naruszenia zostali ukarania mandatami karnymi lub zostały skierowane przeciw nim wnioski o ukaranie do Sądów, a co za tym idzie przyznali się do popełnionych naruszeń. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję I instancji, uznając, że Strona nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, jak również przesłanek art. 92 c ust. 1 tej ustawy. Organ uznał, że w niniejszej sprawie Strona nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu. Organ wskazał, że to na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek prawidłowej organizacji czasu pracy kierowcy i wobec tego na przedsiębiorcy spoczywa również obowiązek kontroli kierowcy. Organ dodał, iż dodatkowe szkolenia są jedynie czynnikiem mogącym zminimalizować ryzyko powstania naruszeń w przedsiębiorstwie, nie mogą natomiast stanowić przesłanki wyłączającej odpowiedzialność Strony za stwierdzone w toku kontroli naruszenia. Ponadto, Strona zdaniem organu, nie udowodniła właściwej organizacji pracy przedsiębiorstwa. Na decyzję z [...] lipca 2013 r. Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez organ II instancji, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 300 zł z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez organ II instancji, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 4750 zł z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 8 ust. 1 - 5 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez organ II instancji, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 1400 zł z tytułu skrócenia dziennego czasu odpoczynku; - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie przez organ II instancji, że zasadne jest wymierzenie kary w wysokości 300 zł z tytułu udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w szczególności poprzez nie wyjaśnienie: czy wyżej wymienione naruszenia powstały w wyniku braku nadzoru, nieprawidłowego planowania przewozu drogowego, czy też były one z winy kierowcy. Skarżący podniósł, że na powyższe naruszenie nie miał najmniejszego wpływu, ponieważ nie był z kontrolowanym kierowcą w pojeździe i nie mógł też monitorować pojazdu przy pomocy urządzenia GPS, ze względu na wiele innych zajęć związanych z działalnością swojej firmy. Ponadto za powstałe naruszenia kontrolowani kierowcy zostali ukarani mandatami karnymi jak również jednoznacznie przyznali się do winy popełnionych naruszeń. Skarżący dodał, że kierowcy, którzy popełnili naruszenia, zostali przepytani na okoliczność popełnionych naruszeń, natomiast nie zostali oni przesłuchani w charakterze świadków, a przesłuchanie kierowcy uprzedzonego o odpowiedzialności karnej pod groźbą kary stanowiłoby twardy i niepodważalny dowód w powyższym postępowaniu kto zawinił w związku z popełnionymi naruszeniami. W związku z tym, Skarżący uznał, że organ I instancji naruszył przepis art. 7 i art. 8 k.p.a., zaś organ II instancji błędnie utrzymał w mocy decyzję I instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowiska zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Badając pod tym kątem niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów proceduralnych ani materialnych przez organy Inspekcji Transportu Drogowego. Skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 6, 7 i 8 z rozdziału II rozporządzenia (WE) nr 561/2006, które regulują, ogólnie rzecz ujmując, czas prowadzenia pojazdu przez kierowcę, przerwy przysługujące kierowcy oraz okresy odpoczynku, a także art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 regulującego zasady rejestrowania czasu pracy kierowców. Zarzucane przez Skarżącego naruszenie tych przepisów polega na ich błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu. W orzecznictwie wskazuje się, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oznacza w istocie rzeczy, mylne zrozumienie stosowanych przepisów prawa, natomiast zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego oznacza błąd w subsumcji prawnej czyli niewłaściwe uznanie, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Skarżący podnosząc te zarzuty powinien wskazać jak w jego ocenie powinny być rozumiane przywołane przepisy prawa, czyli jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia oraz jak powinny być stosowane te przepisy prawa ze względu na stan faktyczny sprawy (tak wyrok 23 lutego 2012 r. II GSK 12/11). Skarżący nie wyjaśnia jednak, jaka powinna być prawidłowa interpretacja tych przepisów, podnosi natomiast, że w okolicznościach sprawy, powinny one mieć zastosowanie tylko do kierowców, którzy dokonali naruszeń przepisów prawa, ponieważ on sam na powyższe naruszenia nie miał najmniejszego wpływu. Skarżący zatem, nie podważa samego faktu dokonania naruszeń ww. przepisów materialnych, uważa natomiast, iż odpowiedzialność za nie ponoszą tylko kierowcy. Stanowisko to stoi w sprzeczności z treścią art. art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, z których wynika, że: "Przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o których mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim". Ponadto zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, karze pieniężnej podlega, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego (czyli między innymi wymienionych ww. przepisach unijnych). Należy podkreślić, że podmiotem wykonującym przewóz jest przedsiębiorca organizujący ten przewóz, a nie kierowca pojazdu, ponieważ jego odpowiedzialność została uregulowana w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiącym, że kierujący wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze grzywny. Zarówno zatem prawodawca unijny, jak i krajowy normuje odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenia przepisów popełniane przez zatrudnianych przez niego kierowców, co jest też podkreślane w judykaturze. W wyroku z 6 kwietnia 2011 r. II GSK 404/10 Naczelny Sąd Administracyjny pokreślił, że: "Istnieje tutaj domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę. Przewoźnik organizuje bowiem pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi on ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców tak aby nie dochodziło do naruszenia prawa". W świetle powyższego należy uznać, że organy Inspekcji Transportu Drogowego, prawidłowo zastosowały i zinterpretowały, kwestionowane przez Skarżącego przepisy materialne. Uwzględnić jednak należy również stanowisko Skarżącego, że odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenie prawa przez kierowcę nie jest absolutna. Wyraził to również Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku z 6 kwietnia 2011 r.: "Domniemanie odpowiedzialności przewoźnika może być obalone i ciężar udowodnienia okoliczności wymienionych w art.92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy z 6 września 2001 r. spoczywa na przedsiębiorcy. Należy zaznaczyć, iż oba wymienione przepisy mają charakter wyjątkowy i podlegają interpretacji ścieśniającej. Na przewoźniku spoczywa zatem ciężar wykazania, że dołożył należytej staranności organizując przewóz i nie miał wpływu na naruszenie prawa przez kierowcę przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie". W stanie prawnym mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie, okoliczności w których za naruszenie kwestionowanych przez Skarżącego przepisów ponosi odpowiedzialność tylko kierowca pojazdu, który dokonał tych naruszeń, prawodawca unormował w art. 92b oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 92b ust. 1, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 oraz Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087), a także zapewnił prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jak stanowi ust. 2 tego przepisu, za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń. Aby uwolnić się od odpowiedzialności na podstawie cyt. przepisu, Skarżący powinien zatem wykazać, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa w tej materii oraz że zapewnił prawidłowe zasady wynagradzania, które nie zachęcają do naruszeń przepisów prawa. Nie spełnienie jednego z tych wymogów Analizując niniejszą sprawę, Sąd stwierdza, że Skarżący nie wykazał, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy, wymaganą w omawianym przepisie. Sąd zgadza się, że Skarżący nie musi towarzyszyć każdemu kierowcy w pojeździe i nie musi monitorować każdego pojazdu przy pomocy urządzenia GPS. Sąd uważa natomiast, że Skarżący powinien kontrolować dokumentację zawierającą rejestr czasu pracy kierowców, co zapewniłoby mu aktualną wiedzę na temat przestrzegania przepisów prawa przez zatrudnianych przez niego kierowców, a zarazem pozwoliłoby na szybszą i skuteczną reakcję w razie stwierdzenia naruszeń. Podkreślenia wymaga, że kontroli poddano 23 kierowców za II i III kwartał 2012 r. Naruszenia odnotowano na przestrzeni kilkumiesięcznego okresu i dotyczyły one czerech kierowców w tym zdecydowaną większość naruszeń popełniło dwóch kierowców. Nie ulega zatem wątpliwości, że wykonywana cyklicznie przez Skarżącego analiza posiadanych przez niego rejestrów czasu pracy kierowców, pozwoliłby Skarżącemu podjąć odpowiednie działania, a to zdaniem Sądu mieści się w ramach wymogu zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy, o których mowa w art. 92b ust. pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Sąd stwierdza, że Skarżący nie wykazał również przesłanek warunkujących uwolnienie się od odpowiedzialności w niniejszej sprawie, unormowanych w art. 92c. ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Skarżący zresztą w ogóle nie podjął tej kwestii we wniesionej skardze. Sąd natomiast, może jedynie stwierdzić, że biorąc pod uwagę rozpiętość czasową stwierdzonych naruszeń oraz wykazaną powyżej możliwość podjęcia działań w zakresie zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy, niemożliwe jest przyjęcie, że Skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Biorąc to pod uwagę Sąd stwierdza, że organy Inspekcji Transportu Drogowego, wydając decyzje w niniejszej sprawie, nie naruszyły kwestionowanych przez Skarżącego materialnych przepisów prawa. W kontrolowanym postępowaniu nie naruszono również zasad postępowania administracyjnego albowiem organy Inspekcji Transportu Drogowego podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy zachowaniu standardów art. 8 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.