VI SA/Wa 2639/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę VI SA/Wa 2639/16 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 2 Kpa w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856, ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., odmawiającą wydania na rzecz I. i M. M. K. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] (część działki nr ewid. nr [...]) w celu zlokalizowania w nim obiektu małej architektury – głaz pamiątkowy, o powierzchni zajęcia 4,00 m w okresie od dnia [...] marca 2016r. do dnia [...] marca 2021 r. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. I. i M. K. zwrócili się do Zarządu Dróg Miejskich o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] (część działki nr ewid. nr [...]) w celu zlokalizowania w nim obiektu małej architektury - głazu pamiątkowego, o powierzchni zajęcia 4,00 m2 w okresie od dnia [...] marca 2016 r. do dnia [...] marca 2021r. W odpowiedzi na niniejszy wniosek, Prezydent [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] poinformował wnioskodawców o braku możliwości zlokalizowania w przedmiotowym pasie drogowym obiektu małej architektury - głazu pamiątkowego. Następnie wnioskodawcy złożyli odwołanie od przedmiotowego pisma, które przekazano w dniu [...] sierpnia 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że Prezydent [...] wadliwie przeprowadził niniejsze postępowanie. Stosując się do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawionych w ww. orzeczeniu, Prezydent [...] ponownie rozpatrując sprawę wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu zlokalizowania w nim głazu pamiątkowego. Strona ponownie wniosła odwołanie od niniejszej decyzji, które zostało przekazanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Organ ten decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. Prezydent [...] odmówił wydania zezwolenia na zajęcie wnioskowanego pasa drogowego (drogi powiatowej) w celu zlokalizowania w nim obiektu małej architektury – głaz pamiątkowy, o powierzchni zajęcia 4,00 m w okresie od dnia [...] marca 2016r. do dnia [...] marca 2021 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli I. M. M. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że wnioskodawcy chcą upamiętnić tragiczną śmierć swojego syna. We wniosku zadeklarowano, że w wypadku wyrażenia zgody będą dbać o otoczenie głazu utrzymując należyty porządek oraz ozdabiać miejsce przy pomocy kwiatów.  Rozpatrując powyższą sprawę organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zezwolenie na zajęcie pasa drogowego dotyczy umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Organ wyjaśnił, że w sprawie istota sporu polegała na zasadności usytuowania w pasie drogi głazu upamiętniającego tragiczną śmierć syna skarżących D. M. W ocenie tego organu, zarządca drogi jest obowiązany przestrzegać generalnej zasady, jaką jest sytuowanie w przestrzeni publicznej, a szczególnie w pasie drogowym upamiętnień jedynie o charakterze publicznym, a nie prywatnym. Rezygnacja z tej zasady i spowodowanie precedensu miałoby istotne konsekwencje dla krajobrazu jak również bezpieczeństwa. Organ rozpoznając odwołanie uznał również, że organ I instancji szczegółowo wyjaśnił motywy jakim kierował się przy rozstrzyganiu sprawy. Przekonująco uzasadnił swoją decyzję nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów - zyskując całkowitą aprobatę organu odwoławczego. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] pażdziernika 2016 roku I. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazała na przebieg postępowania administracyjnego, w szczególności na zmianę stanowiska organu II instancji, który dwukrotnie rozpoznawał sprawę i w każdym przypadku wydawał inną decyzję. Ponadto skarżąca wskazała, że jedynym dowodem zebranym w sprawie są dwie opinie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej urzędu [...]. Organy obu instancji uzasadniały swoje rozstrzygnięcie treścią art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącej, głaz (lub inny obiekt małej architektury), którego zezwolenie było przedmiotem postępowania nie powodowałby zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenia wymagań wynikających z przepisów odrębnych i nie prowadziłby do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Obiekt ten znajdowałby się na trawniku, zajmował powierzchnię około 2x2 m2 i nie tamowałby ruchu kołowego, ani ruchu pieszych. Zdaniem skarżącej, organy obu instancji w ogóle nie rozważyły opisanych powyżej okoliczności i przesłanek istotnych dla oceny zasadności wniosku, które to przesłanki określono w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organy zacytowały jedynie przepis, stwierdziły, że dotyczy sytuacji wyjątkowych i uznały za niebudzące wątpliwości to, iż głaz z pewnością będzie utrudniał ruch na drodze (chodniku). Z decyzji nie wynika w jaki sposób przedmiotowy głaz miałby powodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych, bądź prowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Jednie natomiast w sytuacji zaistnienia takich okoliczności dopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca ponadto ponownie wskazała na motywy jakimi się kieruje w sprawie niniejszej i zadeklarowała, że postawienie głazu nie wpłynie w sposób negatywny na przestrzeń publiczną [...]. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie podzielając podniesionych w niej zarzutów i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o Ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 roku p.1647z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w myśl § 2 w/w artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada zaskarżoną decyzję, postanowienie, akt lub czynności z zakresu administracji publicznej kierując się wyłącznie kryterium prawnym a nie zasadami współżycia społecznego. Podkreślenia wymaga również, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art 57 a (art 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2016 roku p. 718 ze zm., dalej p. p. s. a.) Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymująca ją w mocy decyzja organu I instancji nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. 2016 roku p. 1440 ze zm.). W myśl art 39 ust 1 pkt 1 w/w ustawy zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątek od tej zasady przewiduje art 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanymi w drodze decyzji administracyjnej – zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust 7 lub w art 22 ust 2, 2 a lub 2 c. Jednakże właściwy zarządca drogi: 1) może odmówić wydania zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury o których mowa w ust 1 a wyłącznie, jeżeli ich umieszczanie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg. 1a) odmawia wydania zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym infrastruktury telekomunikacyjnej, jeżeli w kanale technologicznym istnieją wolne zasoby 2) odmawia wydania zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń lub zmniejszenie jej trwałości lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art 42 a. Wobec tego, że skarżąca oraz uczestnik postępowania wnioskowali o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu ulokowania w nim obiektu małej architektury w postaci głazu upamiętniającego śmierć ich syna rzeczą organów była ocena czy w niniejszej sprawie zachodzi szczególny przypadek, o którym mowa w art 39 ust 3 ustawy o drogach publicznych. Należy podkreślić, że treść art 1, 1a i 2 tego przepisu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie albowiem przepisy te dotyczą umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej oraz reklam. Analiza przepisu art. 39 ust 3 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje na to że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego w warunkach tam wskazanych jest decyzją uznaniową. Takie decyzje podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem bo wymaga zbadania to czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego przy ich wydaniu, jak również czy prawidłowo uzasadniono w zgodzie z art. 7 k. p. a. wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. W/w przepis formułuje w nim zasadę ogólnego uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Są to pojęcia niezdefiniowane w ustawie. Kodeks postępowania administracyjnego nie akceptuje stanowiska, iż w toku postępowania administracyjnego przewagę ma mieć zawsze i bezwarunkowo interes społeczny, któremu zawsze ustępować winien interes obywateli. Chodzi natomiast o zharmonizowanie obu tych momentów – interesu społecznego i interesu jednostki. W wyroku z 18 listopada 1993 roku III ARN 49/93 (OSNCP 1994, nr 9 p. 181) Sąd Najwyższy przyjął "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie a także przesłanki powodujące konieczność przełożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". W niniejszej sprawie organ odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez posadowienie w nim głazu upamiętniającego tragiczną śmierć syna skarżących D. M. z uwagi na stanowisko wyrażone w tej sprawie przez Wydział Estetyki i przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...], w świetle którego przy realizacji tego typu obiektów upamiętniających osoby stosowana jest zasada, zgodnie z którą realizacja tego przedsięwzięcia nie może nastąpić wcześniej niż po upływie 5 lat od śmierci osoby upamiętnionej. Poza tym w pasie drogowym winny być sytuowane upamiętnienia o charakterze publicznym a nie prywatnym. Rezygnując z tej zasady i spowodowanie precedensu miałoby istotne konsekwencje dla krajobrazu jak również bezpieczeństwa. Powyższy pogląd zaaprobowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielił również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Stąd też brak jest podstaw aby przypisać rozstrzygnięcie organu cechy dowolności. Organ należycie uzasadnił z jakich przyczyn uznał, że nie zachodzi przypadek szczególny, który umożliwiałby wyrażenie zgody na lokalizację głazu pamiątkowego w pasie drogowym W tym stanie rzeczy uznając zarzuty skargi za bezzasadne Sąd na mocy art 151 p. p. s. a. orzekł jak w wyroku.