VI SA/Wa 2642/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi P.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P.M. kwotę 5 130 (pięć tysięcy sto trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lipca 2015r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2015r. w przedmiocie wymierzenia P. M., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą: A. z siedzibą w [...], przy ul. [...] (dalej jako: strona, skarżący) – kary pieniężnej w wysokości 75.625 zł za zajęcie bez zezwolenia pasów drogowych i umieszczenie w nich bez zezwolenia zarządcy drogi reklam o powierzchni zaokrąglonej do 1m2 każda, w następujących lokalizacjach i okresach: 1/ [...] - w 3 lokalizacjach, w dniu 22.08.2013 r. 2/ [...] - w 7 lokalizacjach, w dniu 23.09.2013 r. 3/ [...] - w 1 lokalizacji, w dniu 24.09.2013r. 4/ [...] - w 1 lokalizacji, w dniu 25.09.2013 r. 5/ [...] - w 1 lokalizacji, od 23.08.2013 r. do 23.09.2013 r. 6/ [...] - w 15 lokalizacjach, od 22.08.2013 r. do 23.09.2013 r. 7/ [...] oraz [...] - łącznie w 3 lokalizacjach, od 23.08.2013 r. do 24.09.2013 r. 8/ [...] - w 4 lokalizacjach, od 22.08.2013 r. do 24.09.2013 r. 9/ [...] - w 10 lokalizacjach, od 23.08.2013 r. do 25.09.2013 r. 10/ [...] - w 1 lokalizacji, od 24.09.2013 r. do 05.11.2013 r. 11/ [...] - w 1 lokalizacji, od 25.09.2013 r. do 08.11.2013 r. 12/ [...] - w 1 lokalizacji, od 23.09.2013 r. do 07.11.2013 r. 13/ [...] - w 2 lokalizacjach, od 23.09.2013 r. do 08.11.2013 r. 14/ [...],[...] oraz [...] - łącznie w 7 lokalizacjach, od 21.08.2013 r. do 04.11.2013 r. 15/ [...] oraz [...] - łącznie w 5 lokalizacjach, od 22.08.2013 r. do 05.11.2013 r. 16/ [...] - w 1 lokalizacji, od 23.08.2013 r. do 08.11 2013 r. 17/ [...] - w 4 lokalizacjach, od 22.08.2013 r. do 07.11.2013 r. 18/ [...] – w 5 lokalizacjach, od 22.08.2013 r. do 08.11.2013 r. Wszystkie powyżej opisane reklamy były namalowane farbą przy użyciu szablonów na powierzchni chodnika. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jako podstawę materialnoprawną decyzji art. 40 ust. 2 pkt 2 i ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. – o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 260, z późn. zm.). Organ odwoławczy działał na skutek odwołania wniesionego od decyzji z dnia [...] marca 2015r., w którym skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji zarzucając naruszenie: 1/ art. 7 w zw. z art. 77 i 80m kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie, uznanie za udowodnionej okoliczności zajęcia pasa drogowego w podanych okresach w sytuacji, gdy w odniesieniu do poszczególnych lokalizacji organ dysponował jedynie dowodami zajęcia w te dni, kiedy przeprowadził kontrolę, nie wykazanie, że podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego jest Skarżący, 2/ naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego przy jednoczesnym braku w aktach dokumentu geodezyjnego określającego granice pasa drogowego; 3/ naruszenie art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego przy błędnym założeniu, że "reklamy" znajdują się w pasie drogowym, mimo niewykazania tej okoliczności, 4/ naruszenie art. 80 kpa, poprzez nietrafne uznanie, że okoliczności będące przedmiotem postępowania zostały udowodnione, 5/ art. 107 § 3 kpa, poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, 6/ art. 40 ust. 1 i 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwą interpretację. W uzasadnieniu odwołania wskazał m.in. namalowanie na chodnikach reklam nie stanowi zajęcia pasa drogowego w rozumieniu ustawy, gdyż: a/ nie pozbawia i nie ogranicza użyteczności chodnika, nie pozbawia nikogo władztwa nad nim i możności oddziaływania na niego; b/ zgodnie z przyjętą wykładnią już namalowanie na chodniku kredą linii do gry w klasy przez dzieci oznaczałoby niedozwolone zajęcie pasa drogowego; c/ przepisy prawa zawierające pojęcia nieostre winny być interpretowane m. in. przy zastosowaniu zasad prawa, niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej; z tego też względu - w ocenie skarżącego przyjęcie, iż nastąpiło zajęcie pasa drogowego w sytuacji gdy chodnik pełni wszystkie dotychczasowe funkcje bez uszczerbku dla trwałości, czy spójności stanowiłoby niedopuszczalną subsumpcję stwierdzonego stanu faktycznego do normy prawnej; na poparcie stanowiska przytoczono tezę wyroku NSA sygn. II GSK 113/12; d/ przy wykładni przepisu należy wziąć pod uwagę umiejscowienie regulacji w stosunku do innych norm, w szczególności art. 39 ustawy, co przy zastosowaniu wykładni systemowej, w sytuacji namalowania reklam na powierzchni chodnika, bez strat dla jego użyteczności, właściwości technicznych, nie stwierdzenia uszkodzenia chodnika, tego że nie są widoczne dla użytkowników ruchu drogowego, że nie stwarzają zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego - nie może prowadzić do konkluzji, że w takiej sytuacji uprawnione byłoby wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego; e/ definicja legalna reklamy w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych wymaga dla wypełnienia definicji reklamy: - formy materialnej nośnika informacji wizualnej - a w sytuacji namalowania reklamy na chodniku trudno mówić o umieszczeniu materialnej formy nośnika, - definicja mówi o nośniku wraz z koniecznymi elementami konstrukcyjnymi i elementami zamocowania, czego w sprawie nie stwierdzono, - konieczne jest, aby reklama została umieszczona w polu widzenia użytkowników drogi, a umieszczenie reklamy na chodniku wyklucza możliwość widoczności dla użytkowników drogi. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko prezentowane przez organ I instancji, wskazując, iż w pierwszej kolejności konieczne jest zbadanie zasadności zarzutu naruszeniu prawa materialnego gdyż gdyby uznano zasadne twierdzenia skarżącego wówczas postępowanie w sprawie winno zostać umorzone. Po przeanalizowaniu okoliczności sprawy skład orzekający Kolegium uznał ten zarzut za niezasadny z przyczyn następujących: Art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm.) stanowi: 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (...). 4. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustała się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 nr pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. 10. Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego łub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się takie stawki jak za zajęcie 1 nr 12. Za zajęcie pasa drogowego: 1/ bez zezwolenia zarządcy drogi, 2/ z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3/ o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.  Należy także wyjaśnić, co ustawodawca uważa za reklamę w rozumieniu ustawy. Zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy: reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Definicja reklamy z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych kładzie nacisk na 2 elementy: - pozytywny - obiekt ma być wizualnym nośnikiem informacji umieszczonym w polu widzenia użytkowników drogi (tak kierowców, jak i pieszych), - negatywny - obiekt nie może być ani znakiem drogowym, ani znakiem informującym o obiekcie użyteczności publicznej. Odnośnie poszczególnych twierdzeń odwołania organ wskazał, co następuje: a/ namalowanie reklamy (rysunku) na rzeczy cudzej (chodniku) bez zgody właściciela tej rzeczy (nieruchomości) niewątpliwie stanowi pozbawienie przynajmniej w jakiejś części na czas eksponowania rysunku pełnego władztwa właściciela nad rzeczą własną (właściciel może nie życzyć sobie, aby chodnik był zamalowywany przez osoby trzecie lecz sam chciałby kształtować jego wygląd), b/ jakkolwiek namalowanie kredą linii do gry w klasy stanowi jakiegoś rodzaju ingerencję w cudzą rzecz (chodnik) to jednak nie wypełnia definicji reklamy, gdyż nie stanowi żadnej z form zajęcia pasa drogowego zdefiniowanych w art. 40 ust. 2 pkt 1-4, c/ wykładnia każdego przepisu prawa winna być zgodna z zasadami wykładni, jednak z przyczyn zawartych w uzasadnieniu niniejszej decyzji nie dopatrzono się niewłaściwej interpretacji art. 40 ust. 1 i 12 ustawy o drogach publicznych. Przytoczony wyrok NSA sygn. II GSK 113/12 dotyczył rozmieszczenia parasoli ogródka piwnego nad pasem drogowym, a zatem teza przytoczona w odwołaniu jest nieadekwatna do sytuacji namalowania reklam na chodniku. d/ Nie można podzielić poglądu skarżącego jakoby ruch drogowy był ograniczony jedynie do ruchu pojazdów, czy też ruchu odbywającego się po jezdniach, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1237, z późn. zm.) szczegółowo reguluje także zasady ruchu pieszych (vide Dział II Rozdział 2 - Ruch pieszych). Nadto zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w art. 4 ustawy o drogach publicznych, za elementy (części) drogi są uważane m. in: - jezdnia (pkt 5), - chodnik (pkt 6), - zieleń przydrożna (pkt 22). Skoro zatem chodnik jest częścią (elementem drogi) to umieszczenie reklamy wyłącznie w polu widzeniu użytkowników chodnika (pieszych, a w wyjątkowych sytuacjach - rowerzystów) - wypełnia definicję umieszczenia jej w polu widzenia użytkowników drogi. Nie można także postawić z całkowitą pewnością tezy, iż w sytuacji, gdy reklama namalowana na chodniku przyciągnie uwagę pieszego lub rowerzysty i nastąpi odwrócenie uwagi tego użytkowania ruchu od innych użytkowników ruchu - to taka sytuacja nie stwarza żadnego zagrożenia w ruchu pieszych i/lub rowerzystów. e/ Reklamy, takie jak występują w niniejszej sprawie nie naruszają definicji legalnej reklamy z art. 4 pkt 23 ustawy, gdyż: - materialna forma nośnika to farba naniesiona na chodnik, wszak farba jest rzeczą materialną, - definicja reklamy kładzie nacisk na istnienie nośnika informacji wizualnej (co w niniejszej sprawie zaistniało), natomiast użyte określenie "wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami" nie oznacza koniecznego występowania (koniunkcji) zarówno nośnika jak i elementów konstrukcyjnych i zamocowań, lecz wskazuje, że te dodatkowe elementy które mogą wystąpić lub mogą nie wystąpić oprócz nośnika informacji wizualnej. W logice koniunkcję oznacza się określeniem "i" a nie określeniem "wraz". - Jak już wykazano wyżej pole widzenia użytkowania drogi to także pole widzenia pieszego i rowerzysty. Z opisanych wyżej względów uznano, iż namalowanie w obrębie pasa drogowego (na chodniku) napisów zawierających informacje o rodzaju prowadzonej działalności, gospodarczej, adresie punktu usługowego lub/i telefonie, oraz adresie mailowym niewątpliwie wypełnia znamiona reklamy w rozumieniu ustawy. Z powyższych względów skład orzekający uznał, że napisy wykonane farbą na chodnikach ulic za pomocą szablonów, informujące o rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej w pobliżu napisu stanowią reklamę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Pozostałe zarzuty odwołania uznano za niezasadne z przyczyn następujących: WSA w wielu orzeczeniach (np. VI SA/Wa 2364/08 z dnia 11 marca 2009 r.) wskazywał, iż domaganie się przez podmioty zamieszczające reklamy, aby na każdy dzień, za który nałożono .karę za funkcjonowanie reklamy, przedstawiać odrębny dowód (najlepiej oględziny z udziałem strony) jest niedorzeczne. Wszak każde zawiadomienia (doręczane na 7 dni przed terminem czynności) w każdym przypadku powodowałoby usuniecie nielegalnej reklamy przed terminem oględzin. W zakresie twierdzenia, iż skarżący swoje firmy reklamuje wyłącznie w inny sposób (w drodze kampanii reklamowych prowadzonych w Internecie) oraz że podejrzewa, że autorem reklam jest "ktoś z konkurencji", Kolegium uznało to twierdzenie za gołosłowne i nieprzekonujące. Po pierwsze jedna forma reklamy (wirtualna) w żadnym zakresie nie wyklucza innej formy (materialnej - np. w drodze tablic reklamowych czy napisów). Po drugie zaś, twierdzenie, że reklamy w pasie drogowym umieścił ktoś z konkurencji skarżącego, jest - w ocenie składu orzekającego Kolegium - niewiarygodne z następujących powodów: a/ wszystkie napisy dla ich sporządzenia wymagały poniesienia określonych nakładów (na wykonanie szablonów, przy których wykonywano napisy oraz farby użytej do ich namalowania oraz dużego nakładu pracy na staranne wykonanie tych kilkudziesięciu napisów), trudno zatem przyjąć, aby osoba trzecia ponosiła tak znaczące nakłady tylko po to, aby wyrządzić szkodę skarżącemu, b/ skarżący nie wykazał, aby w pobliżu funkcjonowały podmioty o podobnym charakterze działalności, a zwłaszcza podmioty, które podejmowałyby wobec niego akty nieuczciwej konkurencji, c/ siedziba firmy skarżącego mieści się na ulicy [...], tymczasem wszytki ujawnione napisy znajdowały się na bardziej niż ulica [...] uczęszczanych ulicach (np. przy wyjściach ze stacji [...]), usytuowanych w niedużej odległości od siedziby firmy. Takie usytuowanie reklam ma sens w sytuacji, gdy reklama ma zachęcić do skorzystania z usług reklamowanej firmy; gdyby zaś reklama miała zaszkodzić przedsiębiorcy to mogłaby zostać wymalowana w dowolnych punktach miasta i na chodnikach ulic o wyższych kategoriach (np. dróg wojewódzkich) a wówczas szkoda (kara nałożona na przedsiębiorcę) byłaby wyższa. d/ tablice znajdowały się w obrębie chodników ulic bardziej ruchliwych niż ulica [...] i reklamowały siedzibę firmy skarżącego, a jest rzeczą powszechną, że wiele firm czy sklepów znajdujących się przy mniej ruchliwych ulicach lub w podwórkach, umieszcza swoje reklamy w pobliżu lub na ulicach bardziej ruchliwych, aby zapewnić informację reklamową większej ilości przechodniów i innych uczestników ruchu.  Zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy: reklama - nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym a obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Nadto w odwołaniu postawiono tezę, iż ustalenie granic pasa drogowego jest możliwe wyłącznie za pomocą opinii biegłego geodety, w której biegły wskaże granice pasa drogowego oraz lokalizację reklamy. Pogląd ten jest nietrafny z następujących powodów: Zgodnie z art. 75 § 1 kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności rodowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, zaś zgodnie z art. 76 § 1 kpa, dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowi w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co stało w nich urzędowo stwierdzone. Do akt dołączono wydruki z elektronicznej mapy terenu miejsc, w których ujawniono reklamy z oznaczeniem obszarów pasa drogowego, jego części (chodniki na tych mapach oznaczą się kolorem szarym) oraz granic pasów drogowych, zawierające naniesioną przez kontrolera ZDM lokalizację przedmiotowej reklamy. Do akt dołączono także wypisy z uchwały Rady [...], mocą której będące przedmiotem postępowania ulice (na których ujawniono reklamy), zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Organ podkreślił, iż podczas każdej kontroli wykonano też zdjęcia zarówno w planie bliższym (dokumentującym treść reklamy), jak i w planie dalszym (dokumentującym położenie reklamy na tle innych elementów pasów drogowych - jezdni, trawników, chodników, wyjść z [...], przystanków MZA, etc.). Powyższe zdjęcia wskazują na niewątpliwe położenia w obszarach pasów drogowych, a ściślej - chodników należących do tych pasów. Strona wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na to, że Organ: - nie przeprowadził postępowania dowodowego w pełnym zakresie, nie wykazując należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy -uznał okoliczności zajęcia pasa ruchu w danych okresach za udowodnimy pomimo, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie takich ustaleń, - niewykazał, iż podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa ruchu drogowego jest Skarżący, 2) art. 7, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nie wykazanie należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga i nie zawarcie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia odpowiadającego art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego; 3) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 4 pkt 1) Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przy niewykazaniu obszaru pasa ruchu drogowego a przez to nieuprawnione przyjęcie, iż nastąpiło zajęcie pasa drogowego; 4) art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 4 pkt 23) Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego przy nieuprawnionym przyjęcie, iż mamy do czynienia z reklamą. 5) art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na dokonanie przez organ oceny, iż całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwala na uznanie, iż okoliczność będąca przedmiotem postępowania została udowodniona; 6) art. 4 pkt 4 i pkt 23 oraz 40 ust. 1 i ust. 12 Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, która w konsekwencji doprowadziła Organ do błędnego uznania, że mamy do czynienia z reklamą oraz zajęciem pasa ruchu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo usprawiedliwiona, albowiem organ uchybił przepisom art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne przeprowadzenie postępowania dowodowego, a także niepełne odzwierciedlenie swojego toku rozumowania w treści uzasadnienia skarżonej decyzji odnośnie okresów zarzucanego zajęcia pasa drogowego reklamami skarżącego (zarzut 1 skargi). Należy przyznać rację stronie, iż nie został w sposób dostatecznie jasny sprecyzowany okres przyjęty jako podstawa nałożonej kary z tytułu pozostawienia w pasie drogowym poszczególnych reklam. Jak stwierdził skarżący (część końcowa skargi), wątpliwości nie budzą jedynie dni przeprowadzenia kontroli w terenie. Pozostałe dni przypisywane stronie jako zajęcie pasu drogowego bez zezwolenia, nie zostały w żaden sposób udowodnione. Organ załączył do akt sprawy dokumentację fotograficzną, wśród zdjęć znajdują się m.in. takie, które przedstawiają niemal całkowicie zatarte i nieczytelne napisy (np. na k – 12 (góra strony), k – 53 (góra i dół strony), k – 45/46; nadto – z załączonej dokumentacji fotograficznej można jedynie się domyślać, iż zamysłem organu było takie zgromadzenie materiału dowodowego, aby obrazowi lokalizacji (widoczna nazwa stacji [...], przystanku autobusowego lub nazwa ulicy), znajdującemu się w górnej części stronicy akt, odpowiadał obraz reklamy w tej lokalizacji posadowionej (dolna część karty). Należy podkreślić, iż przedstawione dokumenty takiego wniosku nie pozwalają wyprowadzić. Trudno jest w przedstawionym materiale dowodowym doszukać się takiej zależności pomiędzy zdjęciami określającymi lokalizację, a tymi, które przedstawiają same tylko reklamy posadowione na chodniku, aby można było w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż jedne zdjęcia stanowią detal innych, wykonywanych z dalszego planu. Z tego względu Sąd doszedł do przekonania, iż organ I instancji nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku prawidłowego zgromadzenia i opisania materiału dowodowego, czym uchybił przepisom art. 7, 77 § 1, 80, a także 107 § 3 kpa. Dodatkowo, organ II instancji nie przeprowadził prawidłowego, ponownego postępowania administracyjnego, bezzasadnie akceptując wyniki działania Prezydenta [...]. Tym samym organ odwoławczy uchybił również przepisowi art. 138 k.p.a. Powyższe uchybienia normom proceduralnym mogą mieć w ocenie Sądu, istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w odniesieniu do wysokości nakładanej na stronę kary pieniężnej, którą można nałożyć – co oczywiste – jedynie wówczas, gdy z akt sprawy w sposób niezbity wynika fakt umieszczenia reklam w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, w określonych lokalizacjach i w ściśle określonych ramach czasowych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ winien wyżej wskazaną kwestię raz jeszcze rozważyć i omówić w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji w sposób, który pozwoli poddać poglądy organu pełnej kontroli ze strony tak skarżącego (o ile do ponownego zaskarżenia tak wydanej decyzji dojdzie) jak i ze strony sądu administracyjnego. W obecnym kształcie okresy pozostawanie zajętymi odcinków pasa drogowego na skutek niejasności działania organu tego rodzaju kontroli się nie poddaje. Pozostałe zarzuty są bezzasadne. W szczególności, zdaniem Sądu, prawidłowy jest pogląd organu, iż reklamy znajdujące się na chodniku, w pasie drogowym, które powstały wskutek naniesienia napisów reklamowych przy użyciu farby oraz szablonu, stanowią reklamę, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, oraz, że mogą stanowić podstawę nałożenia kary pieniężnej na mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. W tym miejscu należy również wskazać, iż organ odwoławczy w podstawie prawnej podanej w odmowie zaskarżonej decyzji wymienił nieprawidłowo art. 40 ust 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zamiast wyżej powołanego przepisu art. 40 ust. 2 pkt 3, co oczywiście wymaga skorygowania. Niezasadny jest także zarzut odnoszący się do niewyjaśnienia kwestii granic pasa drogowego. Sąd stanął na stanowisku, iż mapa załączona przez organ z naniesionymi punktami lokalizacji poszczególnych reklam, jest wystarczająca na potrzeby postępowania dowodowego w kontrolowanej sprawie, zaś art. 75 § 1 k.p.a. nakazuje jako dowód "dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Organ w sposób logiczny wyjaśnił swój tok rozumowania prowadzący do wniosku, iż stroną postępowania, na którą może być nałożona kara pieniężna – jest właśnie skarżący, a jego twierdzenia, iż organ pominął, że reklamy wskazujące na działalność jego firmy mogła posadowić konkurencja, są bezzasadne. Po pierwsze – to skarżący, prowadząc działalność gospodarczą pod adresem wskazanym w reklamach, byłby ich beneficjentem. Po drugie – hipotetycznie, gdyby ktoś inny (np. konkurent biznesowy) chciał skarżącemu zaszkodzić, narażając go na kary pieniężne z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wybrałby bardziej spektakularną lokalizację, np. na drodze krajowej przez co kary nałożone z tego tytułu byłyby bardziej dotkliwe, z uwagi na wyższą kategorię drogi (vide – art. 40 ust. 9 u.d.p. - kategoria drogi jest jedną z przesłanek ustalonych przy określaniu opłaty za zajęcie pasa drogowego, która z kolei ma wpływ przy ustalaniu kary stanowiącej 10-krotność należnej opłaty, zgodnie z art. 10 ust. 12 pkt 3) u.d.p.). Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy weźmie pod uwagę wskazania Sądu wyrażone powyżej, jak również zawarte w niniejszym wyroku poglądy prawne. Z uwagi na powyższe, uznając skargę za częściowo zasadną, Sąd orzekł jak w sentencji, o kosztach orzekając na zasadach art. 200 p.p.s.a.