VI SA/Wa 2645/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2021 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ("SKO", "Kolegium") decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...], działając w oparciu o art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r. Nr 570), oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 512), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez S. w [...] od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] o zmianie zezwolenia przedsiębiorcy F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że w dniu 18 marca 2019 r. (data wpływu do organu) F. sp. z o.o. wystąpiła do Marszałka Województwa [...] w [...] o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...]. Pismem z dnia 29 marca 2019 r. S. z siedzibą w [...], na podstawie art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a., powołując się na interes społeczny wystąpiło do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu celem sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Jak podało S. w uzasadnieniu wniosku, podejmie czynności, aby wykazać lub wykluczyć zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych. S. wskazało również na argumenty przemawiające za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu. Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] dopuścił S. do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania F. sp. z o.o. zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linię komunikacyjną [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że spełnione zostały wszystkie trzy przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania, bowiem postępowanie toczy się w sprawie osoby trzeciej i cele statutowe postanowienie przemawiają za jego dopuszczeniem (zwalczanie nieuczciwej konkurencji w przewozach drogowych osób ). Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że w związku z oświadczeniem S., że żaden jego członek nie prowadzi działalności przewozowej na tej linii i nie zamierza prowadzić, kontrola postępowania dotyczyć będzie sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, prawidłową ocenę wniosku w związku z art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym i jako organizacja społeczna zrzeszająca przewoźników prowadzących działalność w zakresie osób jest żywotnie zainteresowana pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych jak i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższaniem jakości i standardu wykonywanych przewozów, to interes społeczny został wykazany. Następnie Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] orzekł o zmianie zezwolenia F. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii regularnej [...], zezwolenie ważne do dnia 31 grudnia 2020 r. S. złożyło odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) ustawy o transporcie drogowym poprzez wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na wskazanej linii bez przeprowadzenia w tym zakresie niezbędnego postępowania dowodowego. S. zarzuciło również naruszenie art. 22 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym poprzez brak zweryfikowania jednego z obligatoryjnych załączników wniosku o udzielenie zezwolenia. Pismem z dnia 24 sierpnia 2020 r. F. sp. z o.o., wniosła o umorzenie postępowania odwoławczego, wskazując, że S. zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony w sposób całkowicie nieuzasadniony. Swoją decyzją z dnia [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzyło postępowanie odwoławcze uznając, że S. nie powinno było zostać dopuszczone do postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii [...]. W ocenie SKO S. nie wykazało interesu społecznego przemawiającego za koniecznością wzięcia udziału w tym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik S. zarzucił decyzji SKO naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 3, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i uznanie, że skarżący nie powinien być dopuszczony do postępowania, podczas gdy skarżący wykazał zaistnienie przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w tym w szczególności wykazał, że dopuszczenie go do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W zaskarżonej decyzji - wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - Kolegium stwierdziło bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. Przypadek taki ma miejsce m.in. w razie uznania przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądnie strony za uzasadnione postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, zaś na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Tym samym w myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia następujących przesłanek: - postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania; - żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; - za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Organ I instancji ustalił, że S. spełnia przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO, rozpatrując odwołanie, w pierwszej kolejności zobowiązane było ocenić, czy w trybie art. 31 § 2 k.p.a. zasadnie uznano, że cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział S. w postępowaniu. W wyniku ww. oceny organ odwoławczy w niniejszej sprawie uznał, że S. nie spełnia przesłanki związanej z istnieniem interesu społecznego. Przystępując do zasadniczych rozważań w sprawie Sąd wskazuje, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. Marszałka Województwa [...] o dopuszczeniu S. do postępowania administracyjnego wydane zostało na skutek wniosku organizacji społecznej z dnia 29 marca 2019 r. Dlatego ocenie pod kątem spełnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. podlegają wyłącznie okoliczności podane przez S. w ww. piśmie. Sąd podkreśla przy tym, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innej osoby" i jest uzasadniony celami statutowymi, to i tak dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu może być uznane za niezasadne, ze względu na brak interesu społecznego. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie. Pojęcie interesu społecznego jest pojęciem niedookreślonym. Interes ten nie jest ustalony raz na zawsze, lecz jest zmienny w czasie, a nawet w danym czasie jest często rozumiany niejednolicie. Wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę i niewątpliwie musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (por.: wyroki NSA w sprawach sygn. akt: II GSK 204/13, II GSK 588/14 i powołaną w nich literaturę oraz w sprawach sygn. akt: II OSK 1397/10, II OSK 663/11, II OSK 1515/16). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażane w dotychczasowym orzecznictwie, zgodnie z którym organizacja społeczna domagająca się dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu ma obowiązek szczególnie starannego wykazania istnienia interesu społecznego w danym postępowaniu i taki wniosek musi zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach sygn. akt: II OSK 122/11, II OSK 264/07). W kontrolowanym postępowaniu S. we wniosku z dnia 29 marca 2019 r. wskazało, że jego udział w sprawie jest uzasadniony interesem społecznym czyli - jak wynika z dalszych wywodów ww. pisma - ogólnie rozumianym interesem pasażerów korzystających z linii komunikacyjnej, do której procedowane jest wydanie zezwolenia oraz interesem innych uczestników ruchu drogowego w kontekście poszanowania zasad uczciwej konkurencji. Skarżący jako okoliczności uzasadniające dopuszczenie do postępowania powołał także interes społeczny przejawiający się w: - trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, - bezpieczeństwo w ruchu drogowym, - trosce o życie i zdrowie pasażerów, - kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, - pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla obecnych i potencjalnych pasażerów tej linii komunikacyjnej, - podwyższeniu jakości, standardu i bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, -zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. W uzasadnieniu wniosku wskazano również, że S. chce zapobiegać takim sytuacjom jak "wyścigi na trasie" i wrogie działania przewoźników wobec siebie. Zagrożenia w ww. zakresie wykazywano okolicznościami ustalonymi w postępowaniu dotyczącym linii komunikacyjnej [...]. W końcowej części wniosku S. przyznało, że opisywane we wniosku fakty dotyczą innych postępowań, ale zdaniem skarżącego dowodzą i wskazują na potrzebę sprawowania racjonalnie pojmowanej kontroli nad postępowaniem administracyjnym oraz stanowią dowód, że S. działa w interesie społecznym. We wniosku znalazł jeszcze akapit, w którym wyjaśniono, że Urząd Marszałkowski Województwa [...] (pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r.) odmówił S. udzielenia informacji publicznej "we wnioskowanym zakresie". Uniemożliwił w ten sposób lepsze uzasadnienie wniosku "ze względu na uniemożliwienie oceny zakresu wniosku firmy F. Sp. z o.o." Oceniając ww. argumenty, Sąd podzielił stanowisko SKO, że skarżący nie wykazał zaistnienia w sprawie przesłanki interesu społecznego. Działanie SKO w tej sprawie było prawidłowe i uwzględniało sens oraz istotę instytucji uregulowanej w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. S. nie wyjaśniło bowiem, na czym konkretnie polegać ma ta ochrona interesów pasażerów i zasad uczciwej konkurencji w kontekście racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad danym postępowaniem w indywidualnej sprawie. W czym (konkretnie i szczególnie) widzi zagrożenie interesów uczestników i bezpieczeństwa ruchu, które uzasadniałoby jego udział w postępowaniu innego przewoźnika niezrzeszonego w tej organizacji. Jakie realne konsekwencje dla pasażerów linii komunikacyjnej [...] może nieść wydanie zezwolenie wnioskowanego przez przewoźnika. Okoliczności w ww. zakresie nie przedstawiono ani we wniosku, ani później - w już toczącym się postępowaniu, po dopuszczeniu S. do postępowania przez organ I instancji. Sąd podkreśla przy tym, że żadnych skutków dla istotnej w tej sprawie linii komunikacyjnej nie można wywodzić z okoliczności zaistniałych w innej sprawie. Jako argumentu nie można również potraktować jedynie ogólnikowego wskazania, że organizacja sprawować będzie kontrolę społeczną nad postępowaniem, możliwe jest bowiem naruszenie przez organ przepisów o udzielaniu zezwoleń na wykonywanie przewozów osób. Potencjalne naruszenia prawa przez organ nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania. Także sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie. Bez znaczenia dla sprawy jest także - poruszony we wniosku S. - fakt odmowy udzielenia mu informacji we wnioskowanym zakresie przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. Pismo to pochodzi sprzed daty wniosku spółki o wydanie zezwolenia w niniejszej sprawie. S. nie przedstawiło innych argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Tymczasem interes społeczny powinien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie krajowych regularnych przewozów osób na określonej linii. W niniejszym postępowaniu nieadekwatne są także wywody skarżącego oparte na tezach wyroków zapadłych w innych sprawach na gruncie art. 31 § 1 k.p.a., w tym wyroku NSA w sprawie II GSK 1500/16. Argumenty zawarte wyrokach nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie. Każde postępowanie administracyjne ma bowiem indywidualny charakter. Poza tym skarżący pomija, że w tamtym stanie faktycznym wnioskodawca uzasadnił swój wniosek w kontekście zaistnienia przesłanki interesu społecznego, koncentrując się na argumentach opartych na art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym, który pozwala na odmowę udzielenia zezwolenia z powodu nieuczciwej konkurencji, którą stworzy nowy przewoźnik i możliwość bankructwa przewoźników na określonej trasie. Wnioskodawca w tamtej sprawie wskazał na określone fakty i materiał dowodowy. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 731/15 (CBOSA) wynika, że "Strona wskazała, że udział S. w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie przyczyni się do lepszego wypełnienia jego celów, w szczególności w obszarze postępowania dowodowego, gdyż S. ma kwalifikacje oraz potrzebną wiedzę w tym zakresie. Jako dowód strona załączyła informację o stanie faktycznym przewoźnika, który jako jedyny poza uczestnikiem postępowania realizuje jeszcze przewozy regularne na linii komunikacyjnej [...], nadto wskazała iż posiada dokumenty finansowe, które obrazują dotychczasowy wpływ uczestnika postępowania na sytuację ekonomiczną przewoźników krajowych wykonujących przewozy na tej linii, na podstawie których można wykazać, że projektowana zmiana stanowi zagrożenie ekonomiczne dla ostatniej istniejącej jeszcze linii regularnej. S. zauważyło, że w celu zapobiegania doprowadzania do upadłości z przyczyn ekonomicznych polskich przewoźników i przeciwdziałania monopolizacji kolejnych linii przez uczestnika postępowania przedstawiło wyliczenia (sporządzone na podstawie wydruku ze stron sprzedaży biletów strony internetowej uczestnika postępowania [...]), z których wynika, iż uczestnik postępowania na zmonopolizowanych liniach stosuje znacznie wyższe ceny biletów niż te, które obowiązywały kiedy na tych liniach funkcjonowali inni przewoźnicy krajowi". Skoro zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy nie wykazano - poza powołaniem ogólnikowych twierdzeń (interes pasażerów, poszanowanie zasad uczciwej konkurencji itp.) - że za dopuszczeniem S. do udziału przemawiają nie tylko cele statutowe S. ale i interes społeczny, to brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Nie ma zatem potrzeby odnoszenia się do pozostałych argumentów S. zawartych w skardze. Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Aktualnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, co czyniło uzasadnionym procedowanie na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.