VI SA/Wa 265/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2005 r. sprawy ze skargi M. i S. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania M. i W., małżonków S. od decyzji Wojewody L. z dnia [...] października 1996 r., nr [...]stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1988 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia części gruntów Wsi i Kolonii K., gm. B., o łącznej powierzchni 12,18 ha - uchylił w/w decyzję Wojewody L. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] maja 1988 r., nr [...], Naczelnik Gminy B. - działając na podstawie art. 5, art. 6 i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 80) - zatwierdził projekt scalenia części gruntów Wsi i Kolonii K., gm. B., o łącznej powierzchni 12,18 ha, polegający m.in. na: - wydzieleniu działek nr [...] o pow. 0,69 ha położonej w kolonii K. oraz działki nr [...] o pow. 0,38 ha położonej we wsi K na rzecz S. S. (matki skarżącego S. S.) w zamian za działki nr [...] o pow. 1,54 ha położonej w kolonii K. i działki nr [...] o pow. 0,30 ha, 8/28 części działki nr [...] o pow. 0,28 ha położonej we wsi K., oraz na - wydzieleniu działek nr [...]o pow. 1,53 ha, działki nr [...] o pow. 1,53 ha położonych w kolonii K. na rzecz M. i W., małż. S. w zamian za działki nr [...] o pow. 0,69 ha i działki nr [...] o pow. 1,55 ha położonych w koloni K.. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził, że opracowany projekt scalenia gruntów został okazany wszystkim zainteresowanym uczestnikom w dniu [...] maja 1988 r. i przyjęty bez zastrzeżeń. W dniu [...] kwietnia 1996 r. do Wojewody L. wpłynął złożony przez Państwa M. i S., małżonków S. wniosek o stwierdzenie - na podstawie art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1988 r. zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów Wsi i Kolonii K., gm. B., oraz o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 1988 r. o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów obrębu koloni K., w części dotyczącej S. S. oraz M. i W., małż. S. W uzasadnieniu wnioskodawcy stwierdzili, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Według wnioskodawców S. S. w wyniku scalenia otrzymała działkę gruntu o mniejszej powierzchni i gorszej klasie bonitacyjnej od nieruchomości posiadanej przed scaleniem. Zdaniem wnioskodawców organ uchybił przepisom ustawy, albowiem nie zwoływano w należyty sposób zebrań uczestników scalenia, a także nie wywieszono decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów na tablicach ogłoszeń we wsi. Skutkiem powyższych zaniedbań rolnicy nie zostali - zdaniem małżonków S. - zapoznani w sposób dostateczny z decyzją i w ogóle nie byli zorientowani w istocie i charakterze prowadzonego postępowania. Według oświadczenia wnioskodawców nigdy też decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia nie została doręczona uczestnikom scalenia. Ponadto zmiany będące wynikiem scalenia nie zostały wprowadzone do ewidencji gruntów. Zdaniem skarżących S. nie doszło także do zmian w posiadaniu gruntów, a rolnicy nie objęli gruntów wydzielonych im w wyniku scalenia. Z tego wynika - w ocenie strony skarżącej, że Naczelnik Gminy B. dopuścił się w toku postępowania scaleniowego naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia w/w wniosku Państwa M. i S., małżonków S., Wojewoda L. decyzją z dnia [...] października 1996 r., nr [...]- na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a. - stwierdził nieważności w/w decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1988 r. zatwierdzającej projekt scalenia części gruntów Wsi i Kolonii K., gm. B. o łącznej powierzchni 12,18 ha, należących do 8 właścicieli. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda L. podniósł, iż w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. nie ma operatu technicznego z przeprowadzonej wymiany, wobec czego nie ma możliwości stwierdzenia, czy uczestnicy scalenia brali udział w przewidzianych ustawą czynnościach, tzn. czy złożyli wnioski o scalenie, czy ustalili zasady szacunku gruntów, czy zgłaszali życzenia odnośnie ich lokalizacji, czy ustalali zasady objęcia w posiadanie nowych działek itd. Ponadto Wojewoda stwierdził, że również w Urzędzie Gminy B. nie odnaleziono operatu będącego podstawą do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, oryginału decyzji, jak i zwrotnych poświadczeń odbioru decyzji przez uczestników. Organ wskazał ponadto, iż wysłane do zainteresowanych pismo z prośbą o złożenie oświadczenia, czy są w posiadaniu przedmiotowej decyzji nie dało pozytywnego rezultatu. W dniu [...] października 1996 r. odwołanie od decyzji Wojewody L. stwierdzającej nieważność decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów złożyli Państwo M. i W., małż. S. W uzasadnieniu odwołania podnieśli oni, iż nie jest prawdą oświadczenie S. S., że nie brał on udziału w postępowaniu scaleniowym. Według małżonków S. był on osobiście obecny przy podpisywaniu operatów i nie zgłaszał żadnych uwag, ani zastrzeżeń. Z tej przyczyny zdaniem M. i W., małż. S., nie jest prawdą, że S. S. nic nie wiedział o decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Ponadto małżonkowie S. podali, że wydzielone w wyniku scalenia grunty sprzedali E. i M., małż. O. aktem notarialnym [...] z dnia [...] marca 1995 r., a więc przed decyzją Wojewody L., co oznacza, że decyzja wojewody nie powinna była być wydana, gdyż w sprawie zaistniały już nieodwracalne skutki prawne. Po rozpoznaniu odwołania M. i W., małżonków S. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...], działając na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił w/w decyzję Wojewody L. z dnia [...] października 1996 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z przesłanej do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi kopii decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wynika, że uczestnicy scalenia (w tym również uczestnicy niniejszego sporu) otrzymali w zamian za wniesione do scalenia grunty - pełne należne ekwiwalenty gruntowe, zgodnie z art. 8 ustawy z 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zdaniem Ministra spór między zainteresowanymi i skarga do Wojewody L. wynikły na tle różnicy powierzchni gruntów posiadanych przed scaleniem i wydzielonymi w wyniku scalenia. Organ wskazał, że Wojewoda L. w zaskarżonej decyzji nie podał argumentu będącego według niego podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. świadczącego o rażącym naruszeniu prawa. Należy bowiem stwierdzić - jak podniósł Minister - że sam brak dokumentacji postępowania scaleniowego, przy jednoczesnym stwierdzeniu zawartym w decyzji Naczelnika Gminy o wydzieleniu pełnych ekwiwalentów gruntowych - nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził ponadto, że zaskarżona decyzja Wojewody L. wydana została na wniosek osoby, która nie udokumentowała postanowieniem Sądu nabycia praw spadkowych po zmarłej S. S., a więc nie wiadomo, czy jest ona faktycznie stroną w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, iż niezależnie od powyższego Wojewoda L. nie wziął pod uwagę okoliczności, że decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1988 r. wywołała już nieodwracalne skutki prawne, gdyż jeden z uczestników scalenia zbył już swoje grunty poscaleniowe aktem notarialnym. Z uwagi na powyższe organ uznał, iż stwierdzone naruszenie przepisów k.p.a. powoduje, że decyzja Wojewody podlega uchyleniu w celu ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W dniu [...] stycznia 2004 r. skarżący M. i S., małżonkowie S. wnieśli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż podtrzymują swoje żądanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1988 r., albowiem żadnego scalenia nie było i nikt z uczestników nie brał w nim udziału, zaś sama decyzja zatwierdzająca projekt scalenia gruntów nie została doręczona uczestnikom scalenia. Ponadto zmiany będące wynikiem scalenia nie zostały wprowadzone w ewidencji gruntów w swoim czasie, gdyż nastąpiły dopiero w 1996 r. Zdaniem skarżących przez 7 lat nikt nie był poinformowany, że scalenie odbyło się i że w/w decyzja Naczelnika Gminy B. została wydana. Skarżący M. i S., małż. S. nie zgodzili się również z twierdzeniem małżonków S. zawartym w ich odwołaniu, gdyż S. S. i nigdy nie brał udziału w scaleniu i nie mógł zgłaszać żadnych uwag, ani zastrzeżeń, ponieważ w tym czasie nie był on właścicielem gruntów. Skarżący nie zgodzili się również z tym, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne decyzji z 1988 r. Skarżący podtrzymali również swoje dotychczasowe stanowisko, z którego wynika, że pozostali uczestnicy nie otrzymali żadnych należnych ekwiwalentów gruntowych. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wnosząc o oddalenie przedmiotowej skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] marca 2005 r. skarżąca M. S. przedłożyła pismo procesowe, do którego załączyła kopię postanowienia Prokuratora Rejonowego w R. P. z dnia [...] lipca 2004 r., sygn. akt. [...] oraz kopię postanowienia Prokuratora Rejonowego w R. P. z dnia [...] października 2003 r., sygn. akt. [...], które to dokumenty winny - zdaniem strony skarżącej - służyć jako dowód, że sporne scalenie zostało oparte na dokumentach przerobionych i z tego powodu winno być unieważnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Państwa M. i S., małżonków S. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza zarówno przepisów prawa materialnego, jak również norm postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - wydając przedmiotową decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r., zmierzającą do ponownego, dokładnego wyjaśnienia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy - nie naruszył również pozostałych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że Wojewoda L., rozpatrując wniosek skarżących małżonków S. o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów - obowiązany był m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art.8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Podstawą prawną przedmiotowej decyzji Wojewody L. z dnia [...] października 1996 r. był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzji wydanej na podstawie omawianego przepisu organ administracji publicznej stwierdza istnienie pozytywnej przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu decyzji musi być umotywowane stwierdzenie zaistnienia przyczyn nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Niewystarczające jest, w świetle przepisu art. 107 § 3 k.p.a., samo stwierdzenie, iż sporna decyzja jest obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podlega usunięciu z obiegu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, albowiem - zdaniem Sądu - niezbędne jest wyjaśnienie, czy stwierdzone uchybienie polega na rażącym naruszeniu prawa (ze wskazaniem konkretnego przepisu), bądź też na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej (podobnie /w:/ wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 1999 r., sygn. akt I SA 8/98). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja Wojewody L. z dnia [...] października 1996 r. wymogu tego nie spełniała. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji ograniczył się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia, że dokumentacja postępowania scaleniowego zaginęła w bliżej nie ustalony sposób. Pomimo tego Wojewoda L. uznał, iż sporna decyzja Naczelnika Gminy B. z 1988 r. jest obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podlega usunięciu z obiegu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Organ I instancji nie powołał jednak zarówno przepisu prawa materialnego, który miałby zostać rażąco naruszony przez Naczelnika Gminy B., ani tez nie wskazał, aby decyzja tego organu została wydana bez podstawy prawnej. Podniósł on jedynie, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 1996 r. wykazało w/w braki w dokumentacji scaleniowej, nie precyzując bliżej przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności. Zdaniem Sądu organ nie wskazał, na czym polegały podstawy wystarczające do wydania decyzji stwierdzającej nieważność w/w decyzji Naczelnika Gminy B., a więc tym samym rozstrzygnięcie to nie odpowiadało prawu. Należy w pełni podzielić stanowisko organu odwoławczego i uznać, iż sam brak dokumentacji postępowania scaleniowego, przy jednoczesnym stwierdzeniu zawartym w decyzji Naczelnika Gminy B. o wydzieleniu pełnych ekwiwalentów gruntowych - nie może stanowić samoistnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów. Zdaniem Sądu należy stwierdzić, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uchylił decyzję organu I instancji celem ponownego rozpatrzenia sprawy, albowiem wskazane braki formalne przeprowadzonego przez Wojewodę L. postępowania dowodowego, uniemożliwiają prawidłowe skontrolowanie przez organ odwoławczy zasadności rozstrzygnięcia Wojewody. Uchylenie decyzji przez organ odwoławczy wydaje się tym, bardziej zasadne, iż organ I instancji winien bliżej wyjaśnić kwestię zaginięcia akt administracyjnych postępowania scaleniowego oraz zapoznać się z materiałem przedłożonym przez skarżących M. i S., małżonków S., dotyczącym postępowań karnych prowadzonych przez Prokuratora Rejonowego w R. P., badając jednocześnie, czy w toku postępowania scaleniowego nie doszło do fałszowania dokumentów. Dopiero ponowne dokładne przeanalizowanie przez Wojewodę L. całości materiału dowodowego i zweryfikowanie wszystkich stawianych zarzutów pozwoli na gruntowne i pełne wyjaśnienie wszelkich wątpliwości związanych z postępowaniem scaleniowym przeprowadzonym w 1988 r. przez Naczelnika Gminy B. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.