VI SA/Wa 2652/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2016 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...]lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.; 2. zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącej [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Okręgowa Rada Aptekarska w Ł., działając na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1429) w związku z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, pozytywnie zaopiniowała zamiar cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej p.n. "A.", zlokalizowanej w S. przy ul. [...]. Spółka U. sp. z o.o. z siedzibą w W., prowadząca ww. aptekę, uczyniła powyższą uchwałę przedmiotem zażalenia do Naczelnej Rady Aptekarskiej, podnosząc zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Spółka wniosła o uchylenie przedmiotowej uchwały i wydanie negatywnej opinii w sprawie cofnięcia jej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej p.n. "A.", zlokalizowanej w S. przy ul. [...], ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia powyższego - o uchylenie uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej w Ł. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] i przekazanie sprawy Okręgowej Radzie Aptekarskiej w Ł. do ponownego rozpoznania. Uchwałą z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Naczelna Rada Aptekarska, stosując art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ww. ustawy o izbach aptekarskich, a także art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia zażalenia. W motywach rozstrzygnięcia Rada wyjaśniła, że organy samorządu aptekarskiego w procedurze współdziałania z Inspekcją Farmaceutyczną upoważnione są do wyrażania opinii w przedmiocie cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.) posługuje się pojęciem "rękojmi należytego prowadzenia apteki", które stanowi przesłankę udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki. W sytuacji więc, gdy przedsiębiorca przestaje dawać rękojmię należytego prowadzenia apteki, organ Inspekcji Farmaceutycznej winien wszcząć postępowanie w celu cofnięcia zezwolenia, natomiast organ samorządu aptekarskiego uprawniony jest do wyrażenia opinii w tym przedmiocie. W przedmiotowej uchwale wskazano, że powodem cofnięcia zezwolenia jest dokonywanie przez ww. aptekę sprzedaży produktów leczniczych do przedsiębiorców posiadających zezwolenie na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Fakt naruszenia prawa został zbadany i przekazany Okręgowej Radzie Aptekarskiej w Ł. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, który poczynił ustalenia w tym zakresie w toku przeprowadzonej kontroli, podczas której ujawnił faktury sprzedaży wyszczególnionych we wniosku produktów leczniczych ze wskazaniem pomiotów, z którymi apteka należąca do skarżącej prowadziła obrót. Zdaniem Naczelnej Rady Aptekarskiej, Okręgowa Rada Aptekarska w Ł. w pełni zasadnie przyjęła, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wydania negatywnej opinii w przedmiocie cofnięcia Spółce zezwolenia na prowadzenie apteki, toteż wydaną przez nią w trybie art. 106 k.p.a. opinię pozytywną należy uznać za prawidłową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej spółka U. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, tj. art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. art. 101 pkt 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz w zw. art. 7 ust 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy uchwały Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej w Ł., w sytuacji gdy skarżący spełnia warunki określone przepisami prawa wymaganymi do wykonywania działalności gospodarczej obejmujące zezwolenie, w tym posiada rękojmię wykonywania działalności gospodarczej objętej zezwoleniem; art. 7 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, a w tym w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego dotyczącego ustaleń odnośnie utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej oraz podmiotu, który dokonywał sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotów nieuprawnionych; art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały bez przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bez przeprowadzenia dowodów mających uzasadniać pozytywną opinię oraz brak umożliwienia stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu zawisłym przed Naczelną Radą Aptekarską; art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w sytuacji braku wskazania podstawy prawnej i sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego leżącego u podstaw pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a w tym brak wskazania podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia zarówno w uchwale Okręgowej Izby Aptekarskiej jak i w uchwale Naczelnej Rady Aptekarskiej; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji i nie usunięcie naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Formułując przedstawione zarzuty, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie uchwał oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Aptekarska wniosła o jej oddalenie, powołując się na argumenty, jakie przedstawiła w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (postanowienia. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, obie podjęte w sprawie uchwały organów samorządu aptekarskiego zostały wydane bez podstawy prawnej. Akty administracyjne, w tym przypadku postanowienia, dotknięte taką wadą są nieważne, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. Wprawdzie uchwały te zostały wydane w trybie art. 106 § 1 k.p.a., jednakże przepis ten znajduje zastosowanie tylko wówczas, gdy istnieje wyraźna norma prawa materialnego, która uzależnia wydanie decyzji w sprawie od zajęcia stanowiska przez inny organ. Zatem istotą niniejszej sprawy, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, jest zagadnienie, czy w obowiązującym stanie prawnym [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny posiadał uprawnienie, na które się powołał, do złożenia wniosku w trybie art. 106 § 1 k.p.a., obligującym do wydania opinii przez organ samorządu zawodowego aptekarzy w sprawie cofnięcia zezwolenia skarżącej Spółce na prowadzenie przez nią apteki ogólnodostępnej, a w konsekwencji, czy organ samorządu aptekarskiego - w odpowiedzi na złożony wniosek organu administracji publicznej - był uprawniony do działania w trybie art. 106 § 1 k.p.a.. Zgodnie z brzmieniem art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 106 k.p.a. nie stanowi samoistnej podstawy prawnej współdziałania, bowiem taką podstawą są przepisy szczególne, które uzależniają wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. Przepis ten określa jedynie zasady i tryb współdziałania, czyli dotyczy wyłącznie kwestii proceduralnych współdziałania (por. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1996, s. 467), z uwzględnieniem jednakże pierwszeństwa przepisów szczególnych, ustanawiających inne reguły i zasady współdziałania. Analogiczne stanowisko wyrażane jest także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. o sygn. akt OPK 14/98, publ. ONSA 1999, nr 3, poz. 80). Sformułowanie "przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ" należy rozumieć w sensie procesowym, tzn. że stanowisko innego organu jest formalną przesłanką wydania decyzji w tym sensie, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot powyższy nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska innego organu czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska, bowiem nie jest ono wiążące dla organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Innymi słowy, przepis art. 106 k.p.a. reguluje jedynie zasady i tryb współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, nie jest natomiast samoistną podstawą takiego współdziałania, bowiem to musi wynikać z przepisów szczególnych. Tym samym obowiązek organu samorządu zawodowego aptekarzy do działania, na żądanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, jako prowadzącego postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, musi wynikać z przepisów prawa materialnego, obligującego go do wydania opinii w tym przedmiocie. Przepis art. 106 k.p.a. nie wyznacza bowiem kompetencji organu samorządu aptekarskiego do wyrażenia opinii w sprawie cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wszak kompetencja ta musi wynikać z przepisu prawa materialnego, który to przepis musi z kolei nakazywać organowi administracji publicznej zasięgnięcie takiej opinii przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie. Innymi słowy, roli samorządu zawodowego aptekarzy w kwestii opiniowania wniosku organu administracji w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a. nie wyznacza sam organ cofający zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez swoje żądanie, ale czyni to przepis prawa materialnego, który musi nakazywać temu organowi administracji zasięgnięcie takiej opinii przed wydaniem decyzji. W ocenie Sądu, na gruncie obowiązującego stanu prawnego przepisami wyznaczającymi tę rolę nie są podstawy prawne wskazane w uchwale Okręgowej Rady Aptekarskiej w Ł., a mianowicie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, bowiem są to jedynie normy kompetencyjne, które statuują ogólne uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. To ogólne uprawnienie nie stwarza dla organu samorządu aptekarskiego podstawy do działania w trybie art. 106 § 1-6 k.p.a., gdyż tylko przepis będący prawną podstawą cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych mógłby rodzić po stronie organu administracji publicznej obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie. Tymczasem z art. 99 ust. 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne nie wynika, by cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki było uzależnione od opinii organu samorządu aptekarskiego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Tak więc decyzję w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej podejmuje wojewódzki inspektor farmaceutyczny bez współdziałania z organem samorządu aptekarskiego. Przepisy ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne, jak również inne regulacje nie zawierają bowiem normy, która wprowadzałaby obowiązek uzyskania opinii organu samorządu aptekarskiego przed wydaniem decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Należy w tym miejscu zauważyć, że ww. ustawa o izbach aptekarskich weszła w życie w dniu 29 maja 1991 r., natomiast w dniu 20 lutego 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. Nr 105, poz. 452 ze zm.). Okoliczność ta ma znaczenie o tyle, że na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego kwestię zezwoleń na prowadzenie aptek regulował art. 33 ust. 5 ww. ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej, który przewidywał, że udzielenie lub cofnięcie koncesji na prowadzenie apteki lub hurtowni farmaceutycznej wymaga zasięgnięcia opinii samorządu aptekarskiego. W ocenie Sądu, przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę zobowiązującą do stosowania trybu współdziałania organów w oparciu o procedurę określoną w art. 106 § 1 k.p.a., bowiem zasięgnięcie opinii organu samorządu aptekarskiego wprowadzało obligatoryjny wymóg w tym zakresie przed wydaniem decyzji o udzieleniu lub cofnięciu koncesji. Tym samym to w poprzednio obowiązującym stanie prawnym na mocy art. 33 ust. 5 ww. ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej istniał obowiązek współdziałania po stronie organu samorządu aptekarskiego w trybie art. 106 § 1 k.p.a., przewidujący wydanie opinii w związku z art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich - w formie uchwały - postanowienia właściwej okręgowej rady aptekarskiej, zaskarżalnego w drodze zażalenia do Naczelnej Rady Aptekarskiej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1998 r., sygn. akt I SA 2137/97 i z dnia 28 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA 1817/01, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec zaś zmienionego stanu prawnego, obecnie obowiązujący stan prawny nie może być podstawą podejmowania przez organy samorządu aptekarskiego uchwał - postanowień opiniujących kwestie cofania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych w trybie art. 106 § 1 k.p.a.. Przepis art. 33 ust. 5 ww. ustawy o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej po dniu 1 października 2002 r. nie znalazł bowiem swego "odpowiednika" w ww. ustawie - Prawo farmaceutyczne (ustawa ta weszła w życie z tym dniem, z wyjątkiem jej art. 4 oraz art. 116, które weszły w życie z dniem 31 grudnia 2001 r. - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych - Dz. U. Nr 126, poz. 1382), ani też w żadnej innej regulacji, która mogłaby mieć zastosowanie w analizowanym przypadku. Ustawa - Prawo farmaceutyczne nie wróciła do rozwiązania zawartego w poprzedniej ustawie i nie przewiduje obowiązku organów Inspekcji Farmaceutycznej w zakresie zasięgnięcia opinii przed wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia. Nie przewidują takiego trybu zarówno powołany już wcześniej art. 99 ust. 2 ani art. 103 ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne, statuujące zasady wydawania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, ani też inne przepisy tej ustawy. Istniejące więc w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich uprawnienie organu samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni stwarza zatem jedynie generalną kompetencję w tym zakresie, która jednak musiałaby znaleźć swoje potwierdzenie w przepisach ww. ustawy - Prawo farmaceutyczne lub w innych regulacjach. Skoro jednak w obowiązującym stanie prawnym brak jest takich materialnoprawnych podstaw zobowiązujących organ Inspekcji Farmaceutycznej do współdziałania z organem samorządu aptekarskiego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a., to Łódzki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny nie miał obowiązku uruchamiania trybu współdziałania przed wydaniem decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zaś Okręgowa Rada Aptekarska w Ł. w takiej sytuacji nie miała podstaw do podejmowania postanowienia - uchwały opiniującej ten zamiar w trybie art. 106 § 1 k.p.a. Oznacza to, że uchwała (postanowienie) Okręgowej Rady Aptekarskiej w Ł. wydana została bez podstawy prawnej i jako taka dotknięta jest wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. Również uchwała - postanowienie Naczelnej Rady Aptekarskiej dotknięte jest tą samą wadą nieważności, bowiem utrzymuje w mocy nieważną uchwałę - postanowienie Okręgowej Rady Aptekarskiej w Ł. Dlatego też Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu podjętych w sprawie uchwał (postanowień), stwierdzając ich nieważność. Należy przy tym wskazać, że nie budzą wątpliwości kompetencje samorządu aptekarskiego do wydawania opinii określone w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, które zawierają upoważnienie dla tego samorządu do "wydawania opinii" w przedmiocie udzielania i cofania zezwoleń (koncesji) na prowadzenie aptek lub hurtowni. Jednakże ustawa o izbach aptekarskich, oprócz norm materialnych, posiada własną regulację procesową dotyczącą zaskarżenia aktów samorządu aptekarskiego i nie czyni odwołania do norm kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach przez nią nie uregulowanych. Powyższe potwierdza art. 19 ust. 1, który przewiduje, że od uchwał okręgowych rad aptekarskich w sprawach, o których mowa w art. 4, art. 18 ust. 3 i art. 18a, przysługuje odwołanie do Naczelnej Rady Aptekarskiej, która podejmuje w tej sprawie uchwałę. Z kolei art. 19 ust. 3 tej ustawy wskazuje, że na uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej, o których mowa w ust. 1 oraz art. 4f ust. 1, służy zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że akty samorządu w postaci wydawanych opinii nie są wymienione w katalogu spraw, od których przysługuje odwołanie. Oznacza to, że wydawana opinia samorządu ma walor stanowiska tego organu, a złożona do akt postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki - podlega ocenie podobnie jak opinia biegłego. Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 126 k.p.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o kosztach zaś postanowił w oparciu o przepis art. 200 ww. ustawy.