VI SA/Wa 2653/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w L. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji S. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej" "skarżąca", "spółka", "wnioskodawca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Decyzja została wydana na podstawie m. in. art. 104 ust. 2 oraz art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499, dalej "p.f.") w zw. z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. po. 1375, dalej "ustawa nowelizująca"). W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niewątpliwe niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w zakresie dalszego prowadzenia działalności gospodarczej i funkcjonowania spółki. W uzasadnieniu wniosku wskazano również na realne ryzyko zaistnienia stanu niewypłacalności spółki i ogłoszenia jej upadłości w związku z zaprzestaniem prowadzenia apteki na skutek wykonania decyzji. Podkreślono, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wiąże się m. in. z koniecznością: a) zwolnienia przez Spółkę zatrudnionego w niej personelu i utraty pracy przez 3 osoby, b) wypłacania wynagrodzenia kierownikowi apteki, c) wypowiedzenia umów handlowych, d) wygaśnięcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia, e) ponoszenia kosztów asortymentów i jego magazynowania lub utylizacją, f) utraty korzyści majątkowych związanych z prowadzoną działalnością, a w konsekwencji jej zachwianiem płynności finansowej. Wskazano, że zaskarżona decyzja uniemożliwia prowadzenie przez wnioskodawcę jej głównej działalności gospodarczej, tj. apteki. Wskazano, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie zezwolenia. Podniesiono, że wykonanie zaskarżonej decyzji (tj. stwierdzające wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) i zamknięcie apteki, oznacza konieczność ponoszenia przez spółkę – do czasu zakończenia niniejszego postępowania prawomocnym orzeczeniem – istotnych nakładów pieniężnych, niemożliwych do zrekompensowania i przewyższających obecne możliwości finansowe spółki. Podano również, że spółka zobowiązana jest do regularnego uiszczania opłat z tytułu czynszu najmu lokalu aptecznego oraz opłat eksploatacyjnych, których łączny koszt wynosi około 4 000 złotych. Poza spłatą istniejących zobowiązań, spółka poniesie także koszty związane z rozwiązaniem innych obecnie obowiązujących umów, jak np. umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych, czy też umów dot. opieki medycznej pracowników. Średniomiesięcznej koszty w tym zakresie spółka szacuje na około 2 000 złotych. Dalej w uzasadnieniu wniosku wskazuje na to, że spółka - nie posiadając ważnego zezwolenia – nie jest uprawniona do zbycia produktów leczniczych na rzecz podmiotu trzeciego, jak też nie może dokonać stosownych przesunięć międzymagazynowych gdyż nie posiada żadnej innej apteki. Zaznaczono, że spółka posiada wiele produktów leczniczych, które są zagrożone brakiem dostępności na terytorium RP (jak np. leki p/padaczkowe, p/zakrzepowe, p/tarczycowe). Utylizacja ww. leków będzie równoznaczna nie tylko ze szkodą spółki, ale także ze szkodą w rozumieniu interesu publicznego. Podkreślono, że wydatki przewyższają możliwości finansowe spółki, w związku z czym jeden z wierzycieli spółki złożył wniosek o ogłoszenie upadłości spółki. Postępowanie w tym przedmiocie nie zostało jeszcze zakończone. Niezależnie od tego, chcąc odbudować stabilność finansową i wierząc w możliwości spłaty wierzycieli i kontynuowanie działalności apteki, spółka zasygnalizowała w rozpoznawanym wniosku gotowość złożenia wniosku o przeprowadzenie postępowania restrukturyzacyjnego. Jako argument uzasadniający zaistnienie przesłanki niebezpieczeństwa spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spółka wskazuje na bezpowrotne zamknięcie apteki, odpływ klientów, utratę pracowników (w tym kierownika apteki) i partnerów handlowych, oraz prawdopodobną likwidację przedsiębiorstwa. Pismem z [...] lutego 2020 r. skarżąca podtrzymała twierdzenia zawarte w skardze, a także wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Powyższy przepis p.p.s.a. zawiera dwie przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, mianowicie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Katalog tych przesłanek jest więc zamknięty. Na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Sąd nie bada zasadności samej skargi. Z treści powołanego art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że to strona, która żąda "ochrony tymczasowej" jest zobowiązana do wskazania przesłanek jej zastosowania. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania nie stanowi wymogu formalnego, lecz jest materialnoprawną argumentacją wniosku. Dlatego treść uzasadnienia wniosku nie podlega badaniu pod względem formalnym i ewentualnemu wezwaniu do jego uzupełnienia, natomiast jest oceniane z punktu widzenia zasadności wniosku. Z zestawienia treści art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. wynika, że zasadą jest wykonalność decyzji ostatecznych, zaś ich wstrzymanie przez sąd administracyjny jest wyjątkiem, który zgodnie z powszechnie przyjętą regułą wykładni powinien podlegać wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Ponadto wykonaniu podlegają akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Wówczas osiągnięcie stanu zgodnego z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie, a więc wykonanie aktu administracyjnego, jest możliwe poprzez dobrowolne bądź w trybie przymusu państwowego (egzekucji), podporządkowanie się rozstrzygnięciu. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy więc aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na postawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FZ 470/14). Reasumując, Sąd rozpoznając wniosek skarżącej obowiązany jest zbadać trzy kwestie: po pierwsze, czy wskazany we wniosku akt – decyzja, podlega wykonaniu – czy nadaje się do wykonania. Po drugie, jeżeli decyzja nadaje się do wykonania, Sąd musi ocenić, czy skarżąca w sposób przekonywujący wykazała przesłanki – okoliczności, przemawiające za koniecznością wstrzymania wykonania decyzji. Po trzecie, czy przesłanki te istnieją i czy dają one podstawę do zastosowania tymczasowej ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, o której mowa w art. 61 p.p.s.a. Żądaniem wstrzymania wykonania w tej sprawie została objęta decyzja, którą stwierdzono wygaśnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydawana na podstawie m. in. art. 104 ust. 2 p.f., który ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza, że doszło do wygaśnięcia zezwolenia w chwili ziszczenia się przesłanki wygaśnięcia (B. Nowak-Chrząszczyk [w:] W. Olszewski (red.) Prawo farmaceutyczne. Komentarz, kom. do art. 104, nb. 1, Lex; J. Stefańczyk-Kaczmarzyk [w:] M. Kodrat (red.) Prawo farmaceutyczne. Komentarz, kom. do art. 104, nb. 1, Lex). Z kolei, jak wskazano w orzecznictwie, organ, wydając na podstawie art. 104 ust. 2 p.f. decyzję o deklaratoryjnym charakterze, potwierdza jedynie skutek prawny wynikający z mocy ustawy w związku z zaistnieniem okoliczności skutek ten kształtującej. Wygaśniecie decyzji w niniejszej sprawie nastąpiło ex lege po pełnieniu warunków przewidzianych ustawą (określonych w art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej), a więc z mocy samego prawa. Biorąc po uwagę powyższe, wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie może być uwzględniony. Skarżąca żąda wstrzymania wykonania aktu, który w istocie nie nadaje się do wykonania (nie posiada cech wykonalności w rozumieniu art. 61 p.p.s.a.). Skarżona decyzja ma charakter deklaratoryjny i tym samym nie rodzi po stronie adresata i uczestników postępowania żadnych nakazów lub zakazów określonego zachowania się. Nie wywołuje ona żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Sąd zwraca uwagę na to, że skarżąca obszernie uzasadniła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który poparła stosowną dokumentacją. Mimo to, wobec braku cech wykonalności skarżonej decyzji, wniosek nie mógł być uwzględniony. Na marginesie Sąd wskazuje, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest instytucją procesową i nie ma nic wspólnego z kontrolą zaskarżonego aktu. Ocena, czy doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wpadkowej zainicjowanej wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Na tym etapie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przesądza o losie skargi. Skarga zostanie poddana odrębnemu badaniu pod kątem zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.