VI SA/Wa 266/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w związku z prowadzeniem niedozwolonej reklamy apteki oddala skargę WIF w [...] pismem z dnia [...] września 2014 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], w związku z podejrzeniem naruszenia art. 94a ust. 1 u.P.f przez prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej i jej działalności o nazwie: "[...] " zlokalizowanej w [...], przy ul. [...]. Jednocześnie ww. Spółka została poinformowana o prawie do czynnego udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] WIF w [...] dokonał zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...], przy ul. [...]. Przedmiotem powyższej decyzji była zmiana podmiotu uprawnionego do prowadzenia ww. apteki ogólnodostępnej ze spółki [...] Sp. z o.o. na spółkę [...] Sp. z o.o., w związku z dokonanym połączeniem ww. spółek w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych poprzez przeniesienie całego majątku spółki [...] Sp. z o.o. na spółkę [...] Sp. z o.o. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. WIF w [...] poinformował [...] Sp. z o.o. o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań. Spółka [...] Sp. z o.o. nie odpowiedziała na powyższe pismo. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]), WIF w [...]: 1) nałożył na przedsiębiorcę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], ul. [...], której to majątek został przejęty jako Spółki przejmowanej przez [...]Sp. z o.o. z siedzibą we [...] karę pieniężną w kwocie [...] zł. (słownie: [...] złotych) 2) umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia niedozwolonej reklamy działalności apteki o nazwie: "[...]" zlokalizowanej w [...], przy ul. [...]. W dniu [...] czerwca 2015 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...], reprezentowana przez adwokata T. D. wniosła odwołanie od ww. decyzji, której zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 29 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego przeciwko podmiotowi nieistniejącemu, a następnie wydanie decyzji przeciwko podmiotowi nieistniejącemu; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego materiału dowodowego w sprawie; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że w aptece "[...] ", położonej w [...], przy ul. [...] była prowadzona reklama, a nadto iż reklama ta była prowadzona przez skarżącego, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego, aczkolwiek niepełnego materiału dowodowego nie pozwala na wysnucie takiego wniosku; 4) błędną wykładnie art. 94a § 1 u.P.f - poprzez przyjęcie, że reklamą aptek jest jakakolwiek zachęta do zakupu produktów leczniczych, a także niezasadne przyjęcie, że orzecznictwo sądów administracyjnych definiujące zakaz reklamy aptek na gruncie poprzedniego brzmienia art. 94a § 1 u.P.f definiuje również pojęcie reklamy w obecnym stanie prawnym; 5) błędną wykładnie art. 94a § 1 u.P.f - poprzez brak uwzględnienia w procesie interpretacji tego przepisu reguł konstytucyjnych i wspólnotowych, które nakazują uważać za reklamę na gruncie art. 94a § 1 u.P.f wyłącznie reklamę sensu stricte; 6) błędną wykładnie art. 94a § 1 u.P.f - poprzez przyjęcie, że sam program lojalnościowy - niezależnie od sposobu informacji o nim, stanowi reklamę apteki w świetle ww. przepisu. Decyzją z dnia [...] maja 2016r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny działając na podstawie art. 112 ust. 3 i art. 115 pkt 4 w związku z art. 120 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, zwanej dalej "u.P.f.", oraz art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Strony [...]sp. z o.o. z siedzibą we [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...], zwanego dalej "WIF w [...]", z dnia [...] maja 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Główny Inspektor Farmaceutyczny stwierdził, że organ I instancji prowadząc postępowanie nie uwzględnił zdarzenia prawnego polegającego na tym, że strona postępowania tj. [...] sp. z o.o. została przejętą przez spółkę [...] sp. z o.o., na skutek połączenia dokonanego w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych. Konsekwencją powyższego połączenia było przeniesienie majątku [...] sp. z o.o. (spółki przejmowanej) na [...]sp. z o.o. (spółkę przejmującą). WIF w [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] zmienił zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], poprzez zmianę podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki z [...] sp. z o.o. na [...]sp. z o.o. Nie ulega więc wątpliwości, że od dnia złożenia wniosku o zmianę zezwolenia, WIF w [...] wiedział o wyżej opisanym połączeniu. Jednakże pismem z dnia [...] maja 2015 r. (znak: [...]) WIF w [...] poinformował [...] sp. z o.o., a nie [...]Sp. z o.o. o przysługującym jej prawie do wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań. Wobec powyższego decyzja z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], z naruszeniem art. 28 k.p.a. został skierowana do podmiotu, który w dacie wydania decyzji nie miał zdolności prawnej, ponieważ na skutek dokonanego połączenia, jako spółka przejmowana utracił podmiotowość prawną. Nieprawidłowe wskazanie strony w decyzji administracyjnej pociąga za sobą jej nieważność o jakiej stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Główny Inspektor Farmaceutyczny, odstąpił od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując że ponownie rozpatrując sprawę I organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie w przedmiocie stwierdzenia, czy była prowadzona niedozwolona reklama apteki o nazwie: "[...]" w [...], przy ul. [...], którego stroną będzie spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. [...]Sp. z o.o . z siedzibą we [...] reprezentowana przez adwokata M. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie przez II instancji decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podczas, gdy skarżący jednoznacznie i precyzyjnie określił swój wybór środka odwoławczego, a zatem wystąpiły przesłanki w postaci zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem podmiot przeciwko któremu sprawa była prowadzona nie istnieje. Mając na uwadze powyższe skarżąca spółka wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności, na podstawie art. 135 p.p.s.a. decyzji organu I instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że [...] Sp. z o.o. jako podmiot nieistniejący nie mogła stać się stroną przedmiotowej sprawy. Nie istnieje także podstawa prawna do prowadzenia i wydania decyzji przeciwko podmiotowi wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego. Z uwagi na to, decyzja nie ma swojej podstawy w żadnym przepisie prawnym. Nie ma także możliwości, aby decyzja w jakikolwiek sposób została wykonalna. Spółka [...] Sp. z o.o. nie może zapłacić przedmiotowej kary — albowiem nie istnieje - nie ma organów ani upoważnionych pełnomocników do działania w jej imieniu. Skarżąca zauważyła, że organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazała, iż strona może złożyć przed upływem terminu do wniesienia odwołania już do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosek o stwierdzenie decyzji nieostatecznej, wskazując w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. Tym samym zadaniem organu nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy, ale jedynie dokonanie ustaleń co do istnienia wad decyzji wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. zaskarżając decyzje I instancji skarżący jasno i precyzyjnie wskazał - iż wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Ten fakt całkowicie utracił z pola widzenia organ II instancji. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie powoduje wszczęcia postępowania odwoławczego, ale wszczyna postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w sprawie takiego wniosku kończy się wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność lub stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa albo odmawiającej stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest zatem samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Ustawodawca w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia sankcję nieważności, za angażowanie do postępowania i w następstwie dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków, jednostki, która nie spełnia przesłanek przyznania w sprawie statusu strony Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (postanowienia), która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Podkreślić jeszcze należy, że przy zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie chodzi o omyłkowe doręczenie decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie przypadków, w których akt administracyjny nie mógł wywołać przewidzianych w nim skutków z uwagi na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, niedysponującej uprawnieniami strony. Nie chodzi o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie o braku podstaw do tegoż doręczenia lecz właśnie o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Jednakże w wypadku, gdy wniesione zostanie odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W wyroku z dnia 12 marca 1981 r., SA 472/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21, NSA wskazał, że organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a. W wyroku z dnia 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81, NSA podkreślił, że rozpatrując odwołanie strony, organ administracji wyższego stopnia może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a. co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję uchylającą decyzję i umarzającą postępowanie w pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2). Niedopuszczalne natomiast jest przy postępowaniu odwoławczym orzekanie na podstawie art. 156 k.p.a., mającego zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego. Podobnie w wyroku z dnia 9 stycznia 1998 r., I SA/Lu 1341/96, LEX nr 32116, NSA zauważył, że w przypadku gdy zostało wniesione odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego oraz jako organu nadzoru. Wybór postępowania należy do strony. Stwierdzenie nieważności decyzji nieostatecznej wymaga jednak jej wyraźnego wniosku, złożonego przed upływem terminu do wniesienia odwołania. W wyroku NSA w Warszawie z dnia 24 lipca 1998 r., III SA 642/97, LEX nr 35491, stwierdzono, że tryb odwoławczy ma w przepisach kodeksu pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym m.in. stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnienia niż organ stosujący art. 156 § 1k.p.a. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 i to także wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 (M. Jaśkowska, komentarz aktualizowany do kodeksu postepowania administracyjnego, LEX). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wobec wniesionego w terminie przez skarżącą spółkę odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...], organ odwoławczy zobowiązany był do jego rozpoznania, a wobec uzasadnionych zarzutów niewłaściwego ustalenia strony organ zasadnie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.