VI SA/Wa 2664/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Rady Nadzorczej Banku Spółdzielczego w [...] (obecnie Syndyk Masy Upadłości Banku Spółdzielczego w [...]) na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia działalności banku spółdzielczego i ustanowienia zarządu komisarycznego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej Radzie Nadzorczej Banku Spółdzielczego w [...] – kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej KNF) decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 158 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 128 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 174 ze zm.; dalej Kpa.) w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 174 ze zm.; dalej ustawa o nadzorze), z dniem 21 października 2016 r. zawiesiła działalność Banku Spółdzielczego w [...] (dalej Bank) i ustanowiła w Banku zarząd komisaryczny na okres do czasu wykonania zadań określonych w pkt 5 decyzji. Rada Nadzorcza Banku Spółdzielczego w [...] (dalej: Rada) objęła powyższą decyzję KNF skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wspomnianej decyzji zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania dających, w jej ocenie, podstawę zarówno do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wznowienia postępowania, jak również mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sformułowała również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 158 ust. 2 Prawa bankowego, art. 157f Prawa bankowego w związku z art. 101 ust. 3 pkt 3 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym oraz art. 101 ust. 7 i ust. 10 w związku z art. 66 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym w związku z art. 158 ust. 3 Prawa bankowego. W uzasadnieniu skargi Rada rozwinęła postawione w niej zarzuty. Dodała, że skarga do Sądu została złożona zgodnie z zawartym w niej pouczeniem, za pośrednictwem KNF, w terminie 30 dni od dnia otrzymania decyzji. Podkreśliła, że z uwagi na wyłączenie możliwości odwołania od decyzji w zwykłym toku instancji, skarga jest jedynym środkiem prawnym umożliwiającym weryfikację wydanej decyzji. Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. pełnomocnik organu przesłał do Sądu postanowienie Sądu Rejonowego dla [...],[...] Wydział Gospodarczy dla spraw upadłościowych i restrukturyzacyjnych z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt [...] o ogłoszeniu upadłości Banku Spółdzielczego w [...] i wyznaczeniu syndyka, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Wskazał, że ogłoszenie upadłości Banku stanowi podstawę do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego skargą Rady na wskazaną na wstępie decyzję KNF z dnia [...] października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Z uwagi na wniosek Komisji Nadzoru Finansowego o odrzucenie skargi Rady Nadzorczej Banku Spółdzielczego w [...] koniecznym okazało się być przeprowadzenie oceny dopuszczalności skargi. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja wydana została w oparciu między innymi o przepis art. 158 Prawa bankowego, w którym wymieniono następujące rodzaje decyzji KNF, a mianowicie, o zawieszeniu działalności banku i ustanowieniu zarządu komisarycznego, o przejęciu banku, o wystąpieniu z wnioskiem o ogłoszenie upadłości banku. W świetle postanowień ust. 1 oraz ust. 3 tego artykułu są one podejmowane przez KNF po otrzymaniu zawiadomienia od zarządu banku (ewentualnie od zarządu komisarycznego lub likwidatora, w przypadku banku spółdzielczego – od zarządu banku zrzeszającego, w którym jest zrzeszony ten bank spółdzielczy). Jeżeli jednak podmiot zobowiązany do powiadomienia o tzw. niewypłacalności bilansowej banku nie wykona tego obowiązku, to KNF może podjąć także z własnej inicjatywy wyżej wymienione decyzje. Uprawnienie takie uzasadniają, sformułowane w art. 2 ustawy o nadzorze, ogólne cele nadzoru nad rynkiem finansowym, do których należy zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku (vide Z. Ofiarski w Komentarzu do art. 158 ustawy – Prawo bankowe, Lex 2013). Podkreślenia wymaga, że jednym z zadań KNF, wymienionym w katalogu zawartym w art. 4 ust. 1 ustawy o nadzorze, jest podejmowanie działań służących prawidłowemu funkcjonowaniu rynku finansowego. Oznacza to, że KNF powinna w sposób ciągły monitorować sytuację na rynku bankowym, w tym pod kątem kryterium wypłacalności banków i terminowości regulowania przez banki ich zobowiązań. Dysponując uzyskanymi w tym trybie informacjami, KNF może podejmować następnie decyzje zmierzające do wyeliminowania z tego rynku podmiotów zagrażających podstawowym jego wartościom, do których należą: stabilność, bezpieczeństwo i zaufanie do rynku finansowego, w tym rynku bankowego. Poczynienie powyższych uwag pozwala uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę za trafne, że decyzje KNF wydane w sprawach uregulowanych w art. 158 ust. 1 i ust. 2 Prawa bankowego nie podlegają zaskarżeniu, jak stanowi art. 158 ust. 6 cytowanej ustawy. Wyeliminowano w ten sposób tryb kontroli takich decyzji, także przez sądy administracyjne. Ustawodawca uznał, że zapewnienie szybkości oraz skuteczności postępowania zmierzającego do zahamowania procesu degradacji sytuacji finansowej banku jest wartością nadrzędną w stosunku do wartości, jaką jest kontrola decyzji KNF. Jednocześnie wskazać należy, że już po skierowaniu do sądu wniosku o ogłoszenie upadłości uruchomione zostanie postępowanie w tym zakresie, a zatem powyższy wniosek podlegać będzie kontroli sądowej. Jak wynika ze stanowiska zajętego w powyższym względzie przez doktrynę, przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie jest jednym z nielicznych występujących w Prawie bankowym wyjątków od zasady zaskarżalności decyzji KNF. Jest to spowodowane tym, że decyzje te mają istotny wpływ na dalsze funkcjonowanie banku, a co za tym idzie, na bezpieczeństwo depozytów zgromadzonych w banku. Można uznać, jak wypowiada się nauka prawa, że w tym przypadku interes publiczny, a właściwie interes deponentów jest ważniejszy od interesu akcjonariuszy (udziałowców) banku (vide: A. Kawulski, Prawo bankowe, Komentarz; Z. Ofiarski w Komentarzu do art. 158 ustawy Prawo bankowe, Lex 2013; K. Kohutek w Komentarzu do art. 158 ustawy Prawo bankowe, Lex 2005). Skoro zatem decyzja wydana w przedmiocie zawieszenia działalności banku spółdzielczego i ustanowienia zarządu komisarycznego nie podlega zaskarżeniu, to wniesioną w niniejszej sprawie skargę dotyczącą takiego rozstrzygnięcia KNF uznać należy za wniesioną bez podstawy prawnej i w tym znaczeniu niedopuszczalną. Nadmienić należy, że wprawdzie organ w zaskarżonej decyzji zawarł pouczenie, informując Radę o przysługującym jej prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego, jednakże błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach, a co za tym idzie, błędne pouczenie nie kreuje prawa do złożenia skargi. Tym samym pozostaje ono bez wpływu na podjęte przez sąd rozstrzygnięcie (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 352/14). W tym stanie sprawy Sąd, wobec stwierdzonej niedopuszczalności skargi, uznał konieczność jej odrzucenia, orzekając w tym zakresie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 cytowanej ustawy.